Развитие контрактной системы: оптимизация процедур и повышение эффективности

Развитие контрактной системы: оптимизация процедур и повышение эффективности

Представителями государственных регуляторов в I квартале 2019 года был озвучен целый ряд идей по развитию контрактной системы, и идеи эти заслуживают внимания. Еще до подготовки соответствующих законопроектов стоит подумать о том, что грозит заказчику и поставщику дополнительными издержками, а что, напротив, поможет эти издержки сократить без вреда для эффективности закупок.

Д. А. КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента нормативно­-правового регулирования, кандидат юридических наук

В основе всех предложений, внесенных государственными регуляторами, лежит одна ключевая мысль: сделать процедуру государственных закупок проще и при этом повысить их конкурентность. Цели эти не взаимоисключающие, а потому в принципе достижимые. Важно лишь, какими методами планируется обеспечить результат.

Упрощение планирования

Давно анонсированная реформа системы планирования может оказаться фундаментальной и не ограничиваться лишь ожидаемым объединением плана и плана-графика. Получившийся в результате документ предполагается сделать настоящей основой всей дальнейшей работы по запланированной закупке. Данные нового плана могут быть интегрированы с извещением о закупке, так что в назначенную дату заказчику останется лишь получить от единой информационной системы (ЕИС) сообщение об автоматическом формировании извещения, перепроверить его сведения и утвердить его своей электронной подписью, что будет означать старт периода приема заявок.

При этом сам минимально необходимый период приема заявок обещано сократить. Это и впрямь логично в контексте того, что всю ключевую информацию о закупке заинтересованный поставщик сможет узнать из плана. В максимальном выражении этой идеи даже проект контракта заказчик обязан будет прикладывать уже к плану закупок.

Можно лишь приветствовать ключевые тезисы данного предложения: единый документ о планировании, его интеграция с извещением о закупке путем фактического переложения на ЕИС части работы заказчика, а также сокращение минимального срока приема заявок. Однако к деталям все же стоит присмотреться.

Во-первых, единый план закупок не может подменять собой объявление о закупке. И к плану не всегда можно приложить финальный проект госконтракта. Вероятно, значимость этого документа лучше всего повысить за счет того, что в нем останутся лишь ключевые сведения, важные как для заказчика, так и для поставщика: что нужно поставить, в каком объеме, куда и в какой срок, каков предельный объем закупки. Эти данные в большинстве случаев уже позволят добросовестному поставщику подготовиться к будущей закупке.

Во-вторых, интеграция действительно важна — на самом деле можно пойти даже дальше и интегрировать план с типовой закупочной документаций и типовыми проектами контрактов. Но при этом важно, чтобы во всех случаях у заказчика перед утверждением результата было право редактировать тот документ, который он удостоверяет своей подписью. И не менее важно, чтобы функциональность ЕИС искусственно не ограничивала его в этом праве.

Наконец, в современном мире скорость проведения процедуры закупки крайне важна, и меньшие сроки часто означают меньшие издержки. Однако уменьшение срока сбора заявок должно означать и простоту составления заявки для самого поставщика. Очевидно, что сегодня заявку можно составлять в полуавтоматическом режиме, оставив на долю поставщика лишь указание цены, ключевых условий поставки, а также описание предлагаемой к поставке продукции. Все остальные сведения уже можно подтягивать из государственных реестров.

Интеграция с госреестрами

Автоматизированное получение сведений о потенциальном поставщике из базы данных налоговой службы, из ЕГРЮЛ, ЕГРИП, а также из реестра недобросовестных поставщиков может существенно облегчить жизнь и заказчика, и самого поставщика, а также придать новый смысл существованию самих реестров. Технически это уже вполне возможно. В таком случае само деление заявки на первую часть, вторую часть и цену может наконец-то уйти в прошлое, а работа участника закупки по подготовке заявки будет сводиться не к бесконечному сканированию бумажек, а к заполнению в интерфейсе электронной площадки тех полей, которые напрямую касаются существенных условий будущей поставки.

50_1.png

В этом контексте не менее важна и интеграция ЕИС и электронных площадок с реестром субъектов малого и среднего предпринимательства. Правда, в самом этом реестре для начала неплохо бы научиться определять, кто из поставщиков является субъектом малого предпринимательства, а кто — среднего. Без этого реестр годится для Закона № 223‑ФЗ, но никак не для Закона № 44‑ФЗ.

Кстати, интеграция с реестрами важна не только для классических закупок. Если есть надежда на расширение практики каталогизации и, что еще более важно, на развитие ее институтов, то сведения из государственных реестров станут особенно важны заказчику для проверки того поставщика, которого он будет находить в том же едином агрегаторе торговли «Березка». О том, что представляет такой поиск с точки зрения законодательства, стоит поговорить особо.

Старые и новые способы закупки

После устранения возможности использовать при проведении запроса предложений критерии, отличные от конкурсных критериев, логичным представляется сохранение в инструментарии госзаказчика четырех классических способов закупки: конкурс, аукцион, запрос котировок и закупка у единственного поставщика. Вообще идея сокращения перечня разрешенных способов закупки вместе с упрощением оставшихся звучит лейтмотивом в выступлениях регуляторов.

Упрощение процедур можно лишь приветствовать. Тем более что контрактная система и в самом деле содержит огромный потенциал для такого совершенствования. Необходимость объединения плана и плана-графика, например, уже стала притчей во языцех, но ведь и выделение в заявках первой и второй части по сути является архаизмом, который был необходим лишь в условиях середины первого десятилетия XXI века. Сегодня же в условиях централизованной регистрации участников закупок и интеграции государственных площадок с ЕГРЮЛ, ЕГРИП, реестром МСП и реестром недобросовестных поставщиков подавляющая часть сведений может предоставляться автоматизированно, что существенно упростит заполнение заявки и, соответственно, сократит сроки их сбора. И чрезвычайно верны идеи Минфина России о том, что такой упрощенный и интуитивно понятный режим подачи заявок уже в ближайшей перспективе стоит апробировать по крайней мере на отдельных категориях закупок.

Отметим: исключение архаичных и во многом искусственных сложностей из процедуры закупки вовсе не тождественно сокращению числа способов закупки. Сложно представить себе закупку медицинских услуг, ускорителей элементарных частиц и работ по строительству и ремонту дорог, которые с равным успехом проходят с использованием одних и тех же инструментов. А озвученное Председателем Правительства России требование о сокращении оснований закупки у единственного поставщика при всей, на первый взгляд, правильности и вовсе входит в прямое противоречие с задачей упрощения закупочных процедур.

Сама идея сокращения перечня оснований закупки у единственного поставщика базируется на неверном и, опять же, весьма архаичном понимании экономии бюджетных средств как разницы между начальной ценой и ценой контракта. Но на самом деле и организационные усилия заказчика на проведение конкурентной процедуры, и усилия поставщика по участию в ней — это тоже самые непосредственные расходы, которые ложатся именно на бюджет. И проведение каждой фиктивной конкурентной процедуры, необходимой лишь для оформления отношения с очевидным единственным поставщиком, это именно необо­снованные расходы бюджета. Особенно странна эта инициатива тогда, когда наконец-то появилась возможность использовать для прямой закупки электронный маркет (напомню, все закупки в системе «Березка» сегодня классифицируются именно как закупки у единственного поставщика) — а ведь это радикальный шаг вперед, когда сочетается реальное сопоставление конкурирующих предложений с максимально простой процедурой закупки.

Как ни странно, это тот редкий случай, когда противоречие может быть снято с помощью юридической техники высокого уровня. Проще говоря, необходимо использование правильных терминов для адекватных им понятий. Так, закупки в системе «Березка» заслуживают определения в качестве упрощенных конкурентных электронных закупок, тогда как закупкой у единственного поставщика стоит именовать лишь закупку, для проведения которой заказчик не прибегал ни к конкурсу, ни к аукциону, ни к запросу котировок, ни к «Березке». И вот эти последние закупки как раз могут, и должны быть, сокращены. Важно лишь, чтобы это терминологическое разграничение было профессионально отражено в законе, дабы неверные нормативные формулировки не имели негативных последствий для практиков.

Сама идея выделения такого нового способа конкурентной закупки (а что такое «Березка» как не возможность сравнения предложений конкурирующих поставщиков) уже вскользь озвучивается представителями того же Федерального казначейства. И это верная идея, которая позволит точнее оценивать объем действительно неконкурентных закупок и соединить идею упрощения процедуры с идеей развития конкуренции.

50_2.png

Важно лишь не останавливаться на этом и вообще не заниматься «стрельбой из пушки по воробьям», а направить усилия на то, чтобы на конкурентной основе проводились те самые крупнейшие мегазакупки, которые сегодня по умолчанию считаются неконкурентными, так как фаворит по каждой из них заранее известен. Ведь настоящий эффект от конкуренции проявляется не в мелкой закупке и даже не в совокупности тысячи мелких закупок, а в одном многомиллиардном подряде. Именно тогда усилия по организации конкурентного соревнования позволяют экономить десятки и сотни миллионов бюджетных денег. А при закупке канцтоваров копеечная экономия не позволяет даже окупить зарплаты тех сотрудников, которые были вовлечены в обеспечение церемониала конкурентной закупки.

Детали конкурентных закупок

Анонсировано, что конкурсные критерии при проведении закупок различных категорий продукции будут законодательно урегулированы. С одной стороны, отрадно понимание того, что одни и те же критерии не могут использоваться для приобретения всего спектра возможных товаров, работ и услуг даже в условиях рынка госзакупок, который по сути своей намного проще рынка закупок госкомпаний. Сегодня отрадно уже само сохранение возможности проводить закупки без использования аукциона, хотя тезис «нет ничего более конкурентного, чем аукцион» снова становится знаменем контрактной системы и Закона № 223‑ФЗ.

Однако верное понимание необходимости сохранения конкурса должно все же рано или поздно привести к мысли о том, что чрезвычайно сложно прописать в законе или даже в подзаконных нормативных актах матрицы критериев выбора победителя для всех видов продукции, при закупке которой разрешено проведение конкурса. Возможно, пришло время научиться доверять заказчику не только в вопросе определения предмета закупки и оценки качества поставки, но и в таком вопросе, как критерии проведения конкурса.

Разумеется, само рождение Закона № 94‑ФЗ[1] (от которого чем дальше, тем меньше отличим Закон № 44‑ФЗ) было обу­словлено страхом перед той свободой усмотрения, которая была оставлена организатору конкурса Законом № 97‑ФЗ[2]>. Свободой этой организатор, прямо скажем, злоупотреблял. Но ведь проблема Закона № 97‑ФЗ в том и заключалась, что в нем не было прописано никаких требований к конкурсным критериям. Представляется, что наиболее эффективным регулированием этого вопроса мог бы стать отказ от крайностей и определение на законодательном уровне требований к порядку установления критериев и присвоения баллов по ним вместе с сохранением права заказчика устанавливать в строгом соответствии с этими требованиями необходимые критерии при закупке того или иного вида продукции.

Разумеется, сама перспектива такого развития событий уже сегодня вызывает возмущение у той категории поставщиков, которые готовы добиваться победы демпингом и возмущаются поведением заказчика, переплатившего за более качественную продукцию. Движением в верном направлении баланса цены и качества представляется идея Минфина России об «универсальном предквалификационном отборе». Правда, сам этот механизм не так прост, а потому детали этой идеи заслуживают тщательной проработки, чтобы такой отбор не сделался чрезмерным ограничением конкуренции, но при этом защитил заказчика от некачественных предложений фирм-однодневок.

И после закупки

Если некачественное предложение все же пришлось выбрать как лучшее (а при проведении того же аукциона риск подобного развития событий весьма велик), то при расторжении договора с таким поставщиком и в самом деле актуальной будет возможность передать контракт тому участнику закупки, предложение которого заняло второе место, без объявления новой закупочной процедуры. Эта новелла в случае ее реализации позволит сэкономить время и силы заказчика. Однако важно на законодательном уровне обеспечить и обоснованность расторжения, и прозрачность передачи подряда второму месту, дабы новый механизм не превратился в свою противоположность и не стал лишь инструментом, позволяющим заказчику избавиться от неугодного победителя максимально болезненным для последнего образом.

В известной степени повысить степень защищенности поставщика может упрощение процедуры обжалования в Федеральной антимонопольной службе России. Нельзя сказать, что сегодня эта процедура чрезмерно сложна (чем, кстати, пользуются не только добросовестные поставщики), но в перспективе анонсирована возможность исключительно электронной коммуникации с ФАС России как при подаче жалобы, так и при ее рассмотрении.



[1] Закон от 21 июля 2005 г. № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Окончание действия документа — 31 декабря 2013 года.

[2] Закон от 6 мая 1999 г. № 97‑ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Окончание действия документа — 31 декабря 2006 года.

Как успеть на работе и дома: сдать вовремя отчет, приготовить вкусный ужин и украсить свой дом?

Давайте делиться своими секретами досуга, дорогие наши коллеги, в новой рубрике «Потехе час».

Автором может быть каждый.