Всероссийское совещание — 2011. Открытие
Открыла совещание заместитель Министра финансов Российской Федерации Татьяна Геннадьевна Нестеренко, которая ознакомила участников с основными положениями программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года. По словам выступающей, этим рубежом не ограничиваются те цели и задачи, которые правительство поставило для себя в рамках реализации этой концепции. Период обозначен для того, чтобы иметь возможность — в том числе и после выборного политического сезона 2012 года — скорректировать направление реформ в сфере общественных финансов с тем, чтобы данный документ отвечал целям и задачам, которые ставит перед собой правительство.
По сложившейся традиции перед собравшимися выступил руководитель Казначейства России Роман Евгеньевич Артюхин
В своем выступлении Роман Евгеньевич остановился на двух моментах. Первый — вопрос о том, что происходит в сфере государственного бухгалтерского учета в ведущих странах мира. И второй — казначейские задачи и функции в этой важной сфере, подготовка государственной бухгалтерской отчетности.
Мировой опыт
В целом в зарубежных странах происходит повышение значимости публикуемой отчетности. Внешние кредиторы, внешние рейтинговые агентства узнают из официальной отчетности основные макроэкономические параметры, параметры долговых отношений, долговых обязательств, активов публично-правовых образований. И на основании этих данных составляются рейтинги. Конечно, передовой зарубежный опыт формирования и оценки отчетности для нас очень важен. Мы должны учиться, на какие вещи обращать внимание, что необходимо уточнить, улучшить или изменить. Начнем с того, что кризис, который у нас был в 2008−2009 годах, показал слабость финансовой отчетности, финансовых показателей, которые публиковали, например, Греция, Испания, Португалия. Как вы знаете, в Греции в 2009 — начале 2010 года произошел скандал и по сути своей была проявлена неспособность правительства управлять долгом: когда до конца года оставалось три месяца, вдруг выяснилось, что реально дефицит бюджета будет не 3 процента годовых, а 12,5 процента. Здесь сыграла роль совокупность факторов — в частности, политического влияния на бухгалтерскую отчетность и желания приукрасить действительность. Но в то же время в этой ситуации проявилась ангажированность тех бухгалтеров, которые находятся под влиянием политических структур, и неспособность сферы организации бухгалтерского учета дать достоверную отчетность о своей деятельности. После таких событий была встреча стран G-20 на уровне руководителей стран и министров финансов. На повестке дня стоял такой пункт, как необходимость обеспечения формирования достоверной отчетности. Затем к нам приезжала миссия Международного валютного фонда, на встрече с которой мы обсуждали, насколько крепка, прозрачна, понятна, независима от политического влияния система составления и формирования бухгалтерской отчетности в Российской Федерации как одной из крупнейших стран. И насколько та информация, в том числе бухгалтерская и статистическая на основе данных по государственным финансам, которую мы представляем в Международный валютный фонд, является основой для принятия, рассмотрения и сравнения финансовой позиции Российской Федерации по отношению к другим странам.
Далее Роман Евгеньевич перешел к позитивному опыту, который имеется в зарубежных странах. Традиционно лучший подход к финансовой подотчетности и ее открытости демонстрируют страны так называемого англосаксонского мира, особенно Великобритания и Австралия. Он обратился к впервые опубликованному в Англии отчету о полных государственных счетах, составленному на основе международных стандартов финансовой отчетности (МСФО). Это отчетность в сфере государственного управления. Мы тоже публикуем такую отчетность, но у нас не фиксируется, что эта отчетность составлена в соответствии с требованиями МСФО. Можно сказать, что пока еще ни одна страна мира не провозгласила, что формируемая отчетность соответствует этим стандартам. И даже не международным стандартам для государственного сектора, а всеобщим стандартам, в том числе и для корпоративного сектора. Изучая эту отчетность, можно увидеть много интересных вещей. Какие же активы, обязательства, объекты бухгалтерского учета существуют в финансовой отчетности Англии и какие выводы можно сделать? Общие параметры — баланс: активы составляют 1205,3 млрд фунтов стерлингов, обязательства — 2421,5 млрд фунтов стерлингов. Англичане четко оперируют понятием чистых обязательств, которые составляют 1216,2 млрд фунтов стерлингов. Что же такого необычного в этих обязательствах? Это то, что около половины обязательств составляют пенсионные обязательства по государственным служащим (1133,3 млрд фунтов стерлингов) из общего объема обязательств в 2421,5 млрд фунтов стерлингов. Мы изучили пенсионные обязательства, которые отражают наши уважаемые коллеги. Первое: это не актуарный расчет, не обязательства перед будущими пенсионерами, это те обязательства, которые выплачиваются уже действующим пенсионерам, а также тем людям, которые на момент составления данного отчета получили право на эти пенсионные обязательства. Далее идет расчет так называемой чистой произведенной стоимости всех пенсионных выплат к текущему периоду времени. Такой объект учета у нас отсутствует. Более того, если бы мы говорили обо всех пенсионных обязательствах вообще (а у нас практически государственная система пенсионного обеспечения), обо всех действующих пенсионерах, а не будущих, то структура нашего баланса была бы совсем другой. Вывод для всех — и для муниципалитетов, и для субъектов РФ (имея в виду государственных служащих) — таков. Не секрет, что объем пенсионных обязательств перед государственными служащими в субъектах и муниципальных служащих в муниципалитетах намного превышает (по каждому человеку) объем обязательств, которые существуют на федеральном уровне. На федеральном уровне государство имеет сектор госслужащих, ограниченный 70 процентами денежного содержания. А что мы видим по муниципалитетам? В настоящий момент пенсия муниципалов в ряде регионов в несколько раз превышает ту пенсию, что выплачивается госслужащим на федеральном уровне, или же пенсию тем людям, которые всю жизнь проработали в негосударственном секторе экономики. И в этой сфере мы должны внимательно смотреть на объем обязательств, вырабатывать методологию их учета и, конечно же, достоверно и на основе принципов открытости и прозрачности отражать эти данные.
Другие аспекты международной финансовой отчетности не столь значимы. Роман Евгеньевич привел лишь небольшой пример. В объем обязательств включены так называемые комфортные письма по проведению Олимпийских, Паралимпийских игр и различных чемпионатов. Подобная практика весьма актуальна для России. Ведь мы также подписываем соответствующие письма, но в отчетности это нигде не отражается. А ведь у нас череда предстоящих подобных событий, которые также являются обязательствами государства и должны отражаться в бухгалтерской отчетности: Олимпийские и Паралимпийские игры, чемпионат мира по футболу, чемпионаты Европы, универсиада...
Следующий вопрос — налоговые кредиты (отсрочки, рассрочки), которые тоже пока не являются объектом учета. В свое время в Бюджетном кодексе была статья, определяющая, что их нужно отражать в составе доходов и активов. Но потом ее отменили ввиду несоответствия Налоговому кодексу. К этому вопросу надо вернуться.
Роман Евгеньевич затронул тему участия в капитале. Эта проблема также окончательно не решена. Мы отражаем в нашей бухгалтерской отчетности так называемые взносы и уставные фонды в уставном капитале по номиналу. Конечно, международный стандарт требует другого подхода. Первое: по рыночным акциям должна отражаться рыночная стоимость в активах. Что касается унитарных предприятий и других организаций, то здесь у нас тоже есть примеры правильного отношения к такого рода активам. Роман Евгеньевич обратил внимание на принятый в прошлом году Закон от 27 июля 2010 г. №
«О консолидированной финансовой отчетности», который впервые не для государственных, а для частных структур, чьи акции обращаются на рынке, предписал использовать МСФО при составлении консолидированной отчетности по группе. По сути, публично-правовое образование и представляет собой эти группы с многочисленными дочерними, внучатыми и правнучатыми организациями и предприятиями. И мы, конечно же, на уровне публично-правовых образований должны изучать эти стандарты, ориентироваться на них и впоследствии обеспечить их применение при формировании стоимости активов. Если говорить о принципе формирования отчетности в этой части, то кратко он заключается в том, что смотрятся чистые активы соответствующих дочерне-внучатых компаний и доля их участия в капитале. Если 100 процентов, то ставят в актив 100 процентов чистых активов,
Следующий аспект — это земля. В процессе регулирования земельных отношений возникает масса вопросов. Надо сказать, что у нас по богатству лидируют не субъекты Российской Федерации, а именно муниципалитеты, которые реально занимаются распределением и изменением правового статуса земель и извлекают экономические выгоды от всех «земельных ошибок». Вопрос, который мы должны рассмотреть, не может быть решен в течение года, двух или трех лет. Но без выработки методологии в части отражения государственной и муниципальной собственности на землю и на другие природные ресурсы мы двигаться вперед не сможем. Такой, к примеру, интересный нематериальный объект учета, как радиочастоты (больше относится к федеральному уровню), тоже является собственностью в виде прав и подлежит учету.
Таким образом, когда мы сопоставляем наш учет с международными стандартами, то видим большой фронт работы, по которому нужно двигаться. Очень важно, что Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России в настоящее время занимается организацией перевода на русский язык международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора. Соответственно перед нами стоит задача, которая провозглашалась еще постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» — формирование отечественных стандартов бухгалтерской отчетности, где должны быть обозначены все соответствующие объекты: признание, оценка, амортизация, списание. Поэтому в обозримой перспективе, хотя бы за 3−5 лет, мы должны решить задачи по достоверному отражению данных. С этим связан вопрос, который касается формирования отчетности по статистике государственных финансов. Мы просим Минфин России ускорить утверждение соответствующего приказа, поскольку, представляя отчет в МВФ в целом за государство, мы видим, что есть много моментов, по которым принимаются суждения, не отраженные в документах. Утверждение такого документа позволило бы ориентироваться и субъектам РФ при формировании данных по приведенному стандарту.
Полностью материал можно прочитать в печатной версии октябрьском номера журнала «Бюджетный учет»