Время перемен для системы финконтроля

В системе государственного финансового контроля давно назрели проблемы, которые невозможно разрешить с помощью действующего законодательства. На подходе новый закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс и КоАП в части регулирования госфинконтроля, который призван концептуально изменить систему финансового контроля. Кроме того, в начале апреля президент подписал Закон о Счетной палате и Закон о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. О ключевых моментах этих изменений рассказывает начальник отдела анализа и развития государственного и муниципального контроля, внутреннего контроля и аудита Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России С. С. БЫЧКОВ.

К работе над изменением законодательства в части государственного финансового контроля подвигли три основные причины:

• направленность инспекторской деятельности в целом только на проведение проверок и ревизий по итогам финансового года. При этом Счетная палата и контрольно-счетные органы, Росфиннадзор и контрольно-ревизионные управления, органы ведомственного контроля зачастую занимаются одним и тем же, дублируя друг друга;
• неопределенность в квалификации финансовых нарушений;
• проблемы организации государственного финансового контроля в отношении юридических лиц — получателей субсидий, в частности в отношении бюджетных и автономных учреждений.

Итак, что предлагается в качестве решений этих вопросов?

Разделение сфер деятельности

Государственный финансовый контроль будет четко делиться на внешний и внутренний. Органами внешнего контроля будут являться Счетная палата и контрольно-счетные органы, а внутреннего — Росфиннадзор и контрольно-ревизионные органы в регионах. Вне сферы государственного финансового контроля останутся и казначейство, и главные распорядители бюджетных средств, и законодательный (представительный) корпус. Связано это с тем, что под госфинконтролем понимается жесткая контрольно-ревизионная деятельность, цель которой — выявление и пресечение финансовых нарушений с привлечением к административной ответственности, а в отдельных случаях — с применением бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. То есть государственный финансовый контроль могут осуществлять только те органы, которые умеют и имеют право это делать.

Преследуется цель не просто технического разделения сфер деятельности, такое межевание имеет определенную смысловую нагрузку. Мы вычленяем контрольно-ревизионную деятельность, которая связана с проверкой конкретных контрольных позиций, установленных законодательством. Если в законе установлено, что делать нужно так, а объект контроля делает иначе, за этим должна следовать жесткая мера принуждения и ответственности. Но не все негативные моменты связаны с нарушением законодательства. К примеру, если рассматривать деятельность объекта контроля с точки зрения эффективности бюджетных расходов, то может выясниться, что формально все сделано по закону, но неэффективно — пределов совершенству нет, и грамотный контроль может повысить эффективность бюджетных расходов. Однако для этих целей нужны не столько контрольно-ревизионные мероприятия, сколько помощь рекомендательного характера. К таким видам контроля можно отнести аудит эффективности, стратегический аудит, аудит госпрограмм, а также внутренний финансовый контроль и аудит главного распорядителя бюджетных средств, призванные эффективно заменить ведомственный финансовый контроль.

Разграничение контроля по сферам определяет новые функционалы счетных палат, Росфиннадзора и контрольно-ревизионных органов. Счетные палаты все в большей степени будут акцентировать свое внимание на проведении стратегических аудитов, аудитов эффективности, аудитов финансово-экономических обоснований нормативов затрат, аудитов проектов государственных программ. Счетная палата, к примеру, может доложить правительству о том, что нецелесообразно реализовывать ту или иную программу, довести информацию о возможных рисках. А Росфиннадзор и контрольно-ревизионные органы на местах должны будут сконцентрироваться на работе по выявлению и пресечению нарушений конкретных законодательных норм, осуществлять жесткий контроль за соблюдением бюджетного законодательства. За Росфиннадзором будет закреплен и контроль в сфере закупок, в частности за обоснованностью закупок, формированием начальной цены контракта, соблюдением условий контракта и использованием результатов закупок. Этот блок проверяется и сейчас, но в виде некой составляющей контроля за эффективностью использования бюджетных средств. Кроме того, с внедрением программного бюджета добавляется важная функция контроля за полнотой и достоверностью отчетности по реализации государственных (муниципальных) программ.

Еще один важный момент: контрольно-ревизионные органы при выявлении нарушений должны иметь право на привлечение к административной ответственности и применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Сейчас эти права имеет только Росфиннадзор, но законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс наделяет ими все контрольно-ревизионные органы.

Кроме того, в законопроекте впервые в законодательной практике четко определяются методы финансового контроля:

• проверка — совершение контрольных действий по изучению законности финансовых и хозяйственных операций;
• ревизия — комплексная проверка объекта контроля;
• обследование — анализ и оценка определенной сферы деятельности, в том числе отражения показателей госпрограмм и госзаданий в отчетности;
• санкционирование операций — финансовая проверка соблюдения бюджетного законодательства Федеральным казначейством до списания средств со счетов бюджета (Федеральное казначейство не является органом финансового контроля, но оно имеет отдельные полномочия по контролю, связанные с несанкционированными операциями, недопущением превышения лимитов бюджетных обязательств).

В законопроекте также четко описано, в чем выражаются последствия проведения контрольных мероприятий. В случае выявления нарушения мерой реагирования может быть представление с обязательным рассмотрением предлагаемых мер по устранению нарушений или предписание, содержащее, кроме того, требование о возмещении причиненного ущерба, меры ответственности и (или) принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

За каждое нарушение — ответственность

В действующем Бюджетном кодексе описано 18 видов бюджетных нарушений, а административная ответственность установлена только за три. В новой редакции административная ответственность предусматривается за все 18 правонарушений. За отдельные виды бюджетных нарушений могут применяться специальные бюджетные меры принуждения в виде бесспорного взыскания средств, приостановления операций либо передача полномочий. Но при применении бюджетных мер принуждения необходимо придерживаться главного принципа — не навреди.

У нас до недавнего времени действовала мера по блокировке расходов лимитов бюджетных обязательств. Но ведь на самом деле блокировка расходов не наказывает виновное должностное лицо, не предупреждает дальнейшее негативное развитие событий или принуждает к исправлению ситуации, а по большому счету бьет по организации и исполнению бюджетного процесса и в конечном счете — по потребителям услуг. У этой меры нет адресности и превентивности. В новой редакции Бюджетного кодекса описаны случаи бюджетных нарушений (пять видов), по которым могут применяться меры бюджетного принуждения (табл. 1). Кроме того, в законопроекте очень четко прописан порядок применения бюджетных мер принуждения:

• первый шаг: выявление бюджетного нарушения органом контроля и формирование уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
• второй шаг: направление уведомления в финансовый орган в течение 30 календарных дней после окончания проверки (ревизии);
• третий шаг: уведомление обязательно к рассмотрению, оно может быть отклонено, только если результаты проверки (ревизии) оспорены в суде;
• четвертый шаг: уведомление по установленным нарушениям исполняется в течение 30 календарных дней после его получения путем бесспорного взыскания, приостановления операций, назначения уполномоченного лица в зависимости от состава нарушения;
• порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом.

Таблица 1

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

В новом законодательстве мы не только уточняем хирургические методы, связанные с инспекторской деятельностью, но и открываем новое направление — профилактическое. Это управление рисками, недопущение финансовых нарушений в системе ГРБС, последовательное повышение эффективности бюджетных расходов. Для этих целей предлагается ввести понятия «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит».

На самом деле термины эти не совсем новые, они упоминаются сейчас в статье 270.1 Бюджетного кодекса, но очень обтекаемо. Понятия внутреннего контроля и внутреннего аудита не получили своего развития в части методологического обеспечения. Кроме того, не разграничены понятия «внутренний контроль» и «ведомственный финансовый контроль». Теперь путаница устранена. Внутренний финансовый контроль — это непрерывный процесс контроля за соблюдением внутренних стандартов и процедур по составлению и исполнению бюджета, ведению бюджетного учета и составлению отчетности (табл. 2). Внутренний финансовый аудит, являясь преемником ведомственного финансового контроля, имеет целью выражение мнения о надежности внутреннего финансового контроля и выполняет классическую функцию подтверждения полноты и достоверности бюджетной отчетности и подготовки рекомендаций по повышению эффективности и результативности использования бюджетных средств. Внутренний финансовый аудит не просто направлен на то, чтобы выявить и подтвердить или не подтвердить наличие финансового нарушения, это комплексное мероприятие, в ходе которого в системе организации финансовых процедур ГРБС можно выявить те или иные недостатки, с которыми связаны высокие риски появления финансовых нарушений и высокие риски неэффективности бюджетных расходов. Задача финансового аудита — не просто сказать, что есть недостатки, но и предложить конкретные меры по снижению рисков в системе, устранению организационных недостатков.

Таблица 2

Бюджетные правонарушения и ответственность за них

Финансовый контроль юридических лиц

В результате изменений, вносимых в законодательство, будет полностью решен вопрос об организации финансового контроля в отношении юридических лиц — получателей субсидий. Юридические лица необходимо разделить на два типа. Первый тип — это организации, которые не находятся в административном подчинении органов власти, но тем не менее получают субсидии. Второй тип — это бюджетные и автономные учреждения, ГУПы, МУПы и другие юрлица, в деятельности которых существенную роль играют государство или муниципалитет.

Юридические лица первого типа сами по себе не являются безусловными объектами контроля счетных палат, Росфиннадзора и контрольно-ревизионных органов. Даже если мы напишем в Бюджетном кодексе и в Законе о Счетной палате, что они являются объектами контроля, это будет ничтожная норма. Для этих юрлиц первостепенную роль играют гражданско-правовые отношения, определенные договором на предоставление субсидий, который задает условия, определяет обязательства сторон. Если в договоре не прописано, что к получателю субсидий могут прийти представители контрольно-ревизионных органов, то проведение проверок в отношении таких организаций не совсем правомерно. Поэтому мы предложили следующее. ГРБС, который предоставляет субсидию, должен прописать в договоре (это его обязанность) ответственность за неисполнение условий и предусмотреть возможность проведения проверок в отношении таких юридических лиц со стороны органов контроля. Причем речь идет только о соблюдении бюджетных условий предоставления субсидий. Орган контроля должен проводить эту проверку в ходе контроля над действиями ГРБС, который субсидии предоставил.

Со вторым типом юридических лиц немного сложнее. Счетная палата и контрольно-счетные органы могут, безусловно, проверять и финансово-хозяйственную деятельность бюджетных и автономных учреждений, и результаты их деятельности, и выполнение государственных (муниципальных) заданий. Что касается контрольно-ревизионных органов и учредителей, то новое законодательство позволит более грамотно сбалансировать систему финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений. Предполагается, что Росфиннадзор и контрольно-ревизионные органы ограничатся контролем за соблюдением условий предоставления субсидий, полнотой и достоверностью отчетности по реализации государственных (муниципальных) заданий. В соответствии с новым Законом о контрактной системе в сфере закупок они также могут посмотреть весь цикл закупок, чтобы проверить, насколько правильно он выполнен. Система должна дополняться и контролем учредителя. Формы и методы этого контроля пока обсуждаются, но, на наш взгляд, он должен быть мягче и носить больше рекомендательный аналитический характер — мониторинг и финансовый аудит.

Муниципальный контроль

В организации муниципального финансового контроля также появились свои нюансы и особенности. Первая особенность связана с предоставлением муниципальным финансовым контролерам прав по применению административной ответственности (сейчас у них таких прав нет). Но это право предоставляется только в том случае, если оно будет прописано в законе субъекта РФ.

Второй нюанс связан с организацией системы муниципального финансового контроля в целом. Законопроект предлагает варианты выбора такой системы. Если муниципалитет богат, имеет сложную структуру, тогда его система финконтроля должна строиться так же, как на федеральном и региональном уровнях, то есть должен быть счетный орган, контрольно-ревизионный орган при местной администрации и соответственно внутренний финансовый контроль при ГРБС. Но если мы говорим о небольших муниципалитетах, у которых ограниченные возможности, где местная администрация еще и ГРБС, и финансовый орган в одном лице, то, конечно, им нецелесообразно иметь разветвленную систему контроля. Тогда возможны варианты: можно все права по контролю передать контрольно-счетному органу, если таковой есть в муниципальном образовании. В случае же его отсутствия права по финконтролю могут быть переданы депутатам. При этом в законопроекте обозначена позиция, что депутаты при наличии контрольно-счетного органа не могут требовать передачи им функций финансового контроля.

Несмотря на то что законопроекты, вносящие изменения в сферу финансового контроля, готовы, главная работа по совершенствованию системы еще предстоит. Мы не будем ограничиваться общими положениями в законодательстве. У нас есть план мероприятий, в который входит методическое обеспечение законов, написание нормативно-правовых актов. В частности, планируется разработка методических указаний Минфина России по организации внутреннего государственного (муниципального) контроля, в которых мы собираемся описать, как эффективно проводить контролирующие мероприятия и проверки.