Новая система госфинконтроля

В июле в Москве состоялось заседание рабочей группы по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля при Министерстве финансов РФ. Представители Минфина России, Росфиннадзора, финансовых и контрольных органов субъектов РФ и муниципальных образований обсудили грядущие изменения в законодательстве.

Чего ждать от поправок в Бюджетный кодекс

Буквально за несколько дней до заседания рабочей группы Государственная дума в третьем, окончательном чтении одобрила проект поправок в Бюджетный кодекс, направленных на совершенствование системы государственного (муниципального) финансового контроля. Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России С. С. Бычков рассказал о задачах данного законопроекта. Среди них — введение исчерпывающего определения государственного (муниципального) финансового контроля, четкое разграничение и уточнение контрольных полномочий всех органов власти, описание методов финансового контроля, а также формирование системы ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии с законопроектом государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внешний контроль осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, а внутренний — Росфиннадзор, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетов, а также Федеральное казначейство. Следует подчеркнуть, что главные распорядители бюджетных средств не являются органами государственного (муниципального) финансового контроля. Парламентский контроль тоже вынесен за скобки, поэтому представительные органы не обладают всем спектром полномочий в рамках государственного (муниципального) финансового контроля.

Важным преимуществом законопроекта является ясное определение круга объектов контроля и того, на каких условиях они должны проверяться. К объектам контроля отнесены помимо участников бюджетного процесса государственные (муниципальные) учреждения, унитарные предприятия, госкорпорации и госкомпании, хозяйственные товарищества и общества с государственным и муниципальным участием. В числе объектов контроля оказались иные юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров о предоставлении средств из соответствующего бюджета, а также государственных или муниципальных гарантий; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Поправки определяют правовые последствия, возникающие при выявлении правонарушений в ходе проверок и ревизий. Даются понятия представления и предписания. Важный момент, связанный с предписанием: неисполнение предписаний органа финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства ущерба является основанием для обращения в суд с соответствующим исковым заявлением.

Еще одна важная особенность законопроекта — четкое установление административной ответственности за каждое бюджетное нарушение. Если до сих пор исходя из общего определения, данного в Бюджетном кодексе, нарушением бюджетного законодательства считалось несоблюдение только Бюджетного кодекса, то теперь речь идет обо всех актах бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актах (включая подзаконные), регулирующих бюджетные правоотношения.

Конечным результатом реформы должно стать реальное повышение качества финансового менеджмента.

В рамках поправок в КоАП РФ законопроект формулирует 18 составов административных правонарушений. В связи с отдельными нарушениями предусмотрены бюджетные меры принуждения, применяемые финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления органов финансового контроля. Как подчеркнул С. С. Бычков, до сих пор в качестве одной из основных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства использовались приостановление операций по счетам и блокировка расходов. Однако по сути они не выполняли функцию принуждения, лишь способствуя дезорганизации бюджетного процесса. Согласно поправкам к нарушителям — участникам бюджетного процесса могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

• бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету;

• бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету;

• бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

• приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

• передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В целом поправки усиливают ответственность должностных лиц. Увеличиваются размеры штрафов, вводятся кратные штрафы для юридических лиц.

Подводя итог рассуждениям о задачах органов внутреннего госфинконтроля в новых условиях, С. С. Бычков отметил, что конечным результатом реформы должно стать реальное повышение качества финансового менеджмента. Проверки и ревизии должны быть качественными, следовательно, особую важность приобретают вопросы планирования контрольной деятельности.

Финансовый контроль в сфере госзакупок

Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России Т. В. Саакян затронула тему новых полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля в сфере госзакупок, вытекающих из Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Следует отметить, что большинство положений закона, регулирующих полномочия контрольных органов в рамках контрактной системы, вступают в силу с 1 января 2015 года. Кроме того, к закону все еще требуется разработать значительное число подзаконных актов — порядка 60, причем 46 из них уже в течение 2013 года.

Среди новых элементов регулирования, особенно важных для контролирующих органов, — планирование государственных закупок, а именно их обоснование и нормирование. Т. В. Саакян подчеркнула, что статья 15 Закона № 44-ФЗ устанавливает особенности закупок, осуществляемых бюджетными учреждениями. Для контрольных органов существенно, что в случае если речь идет о закупках, осуществляемых за счет средств от платной деятельности учреждений, либо о закупках «второй руки» (когда учреждение само является исполнителем по контракту и привлекает иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения обязательств), регулирование происходит в рамках Закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В этом случае контроль за закупками гораздо менее жесткий. Впрочем, сами бюджетные учреждения могут принять решение о том, чтобы работать исключительно в рамках закона о контрактной системе. Саакян предположила, что многие из них именно так и поступят: это позволит им сократить объемы бюрократической работы.

Представитель Минфина России подробно остановилась на вопросах планирования закупок, в частности формирования планов закупок, охватывающих всю бюджетную трехлетку (если бюджет принимается на три года), и планов-графиков, содержащих перечень закупок товаров, работ, услуг и составляемых на год.

Одной из важнейших для органов контроля является статья 18 Закона № 44-ФЗ, посвященная обоснованию закупок. При формировании плана закупок обоснованию подлежат сами объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки. При формировании плана-графика требуется обосновать начальную (максимальную) цену контракта, а также способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки. В законе подчеркивается, что оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок. В то же время конкретный порядок обоснования закупок должен быть установлен Правительством РФ. То же касается и правил нормирования в сфере закупок, под которыми понимается установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг).

Подробно полномочия различных органов власти по контролю в сфере закупок регламентированы в соответствующей главе Закона № 44-ФЗ. На органы внутреннего государственного финансового контроля возложены обширные задачи. Они осуществляют контроль в отношении:

• соблюдения требований к обоснованию закупок;

• нормирования в сфере закупок;

• определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;

• применения заказчиком мер ответственности в случае нарушения поставщиком условий контракта;

• соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

• своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

• соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Таким образом, контроль органами госфинконтроля охватывает все этапы — от формирования планов закупок и до периода после исполнения контракта.

Новые задачи Росфиннадзора

Заместитель начальника правового управления Росфиннадзора В. В. Нефедов рассказал об изменениях в полномочиях ведомства, касающихся субъектов РФ. Он напомнил, что согласно статье 130 Бюджетного кодекса в субъектах РФ, в бюджетах которых доля трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов собственных доходов консолидированного бюджета, предусматривается проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Счетной палатой или Росфиннадзором. Нефедов отметил, что за все время действия этой нормы порядок проведения Росфиннадзором такой проверки так и не был определен. Новая редакция указанной статьи наделяет Минфин России полномочиями по определению порядка проверки годового отчета субъекта РФ.

Бюджетный кодекс также дополняется статьей 266.1, посвященной объектам государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно пункту 2 данной статьи органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты. По словам В. В. Нефедова, целесообразно определить порядок проведения соответствующих контрольных мероприятий.

Все еще действующая редакция статьи 268 Бюджетного кодекса наделяет Росфиннадзор полномочием по контролю за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Функция контроля за контролерами имеет большое значение, однако новый закон исключает указанное положение из Бюджетного кодекса. В то же время он устанавливает, что региональные и местные контрольные органы обязаны представлять в Росфиннадзор информацию и документы, которые тот запрашивает с целью осуществления анализа исполнения бюджетных полномочий этих контрольных органов. При этом предмет такого анализа и порядок реализации полномочий в законопроекте не определены. Насколько оправданно это изменение, покажут только время и практика, отметил В. В. Нефедов. Пока же во исполнение данного пункта необходимо определение порядка и механизма анализа деятельности региональных и местных контрольных органов.

Контроль органами госфинконтроля охватывает все этапы — от формирования планов закупок и до периода после исполнения контракта.

Одним из наиболее актуальных для Росфиннадзора вопросов, связанных со вступлением в силу нового закона, является определение порядка осуществления службой полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю. По мнению Нефедова, в связи с этим целесообразно решить вопрос о видах осуществляемого контроля с учетом того, что последний в соответствии со статьей 265 новой редакции Бюджетного кодекса подразделяется на предварительный и последующий. Также необходимо закрепить положения, предусматривающие основания и порядок проведения ревизий и проверок, приостановления и возобновления проверок, требования к форме и содержанию акта проверки, предписаний и представлений, а также порядок, сроки вынесения, исполнения и отмены предписаний и представлений.

Опыт Москвы

Как пояснил и. о. руководителя Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков, в функции его ведомства входит контроль за территориальными, функциональными органами исполнительной власти, контроль за использованием межбюджетных трансфертов, финансовый контроль за деятельностью автономных, казенных и бюджетных учреждений, ГУПов, реализацией госпрограмм. Также к полномочиям ГКУ относится контроль за исполнением административных регламентов.

По мнению Е. А. Данчикова, в результате принятия Закона № 44-ФЗ и поправок в Бюджетный кодекс существенно усиливается роль внутреннего финансового контроля. В связи с этим контрольные органы, каждый из которых имеет собственные планы проверок, должны более тщательно координировать усилия, в частности, на этапе планирования своей работы: важно не допустить дублирования деятельности, в особенности дублирования объектов контроля. В Москве в этих целях уже подписано соглашение с территориальным органом Росфиннадзора, есть такое соглашение и с Контрольно-счетной палатой города Москвы.

Особый акцент в столице намерены сделать на повышение эффективности ведомственного финансового контроля. Этого требует колоссальный объем задач по контролю: бюджет Москвы составляет порядка 2 трлн рублей, а объектов контроля — более 7 тыс., и это без учета государственных акционерных обществ и унитарных предприятий. Главных распорядителей бюджетных средств побуждают создавать у себя соответствующие подразделения, которые в дальнейшем смогли бы работать по единым правилам и методологии. Впоследствии задача собственно Главного контрольного управления будет заключаться уже не в проведении массовых проверок во всех ведомствах, а во взаимодействии с их собственными контрольными службами.

Столичные контролеры ведут и работу по повышению качества актов проверок. По данным столичного чиновника, в 2013 году 70 процентов решений судов принято в пользу Главного контрольного управления.

Роль автоматизации

Заместитель генерального директора компании «Кейсистемс» С. Н. Сергеев изложил концепцию построения единого информационного пространства органов, осуществляющих внутренний государственный (муниципальный) контроль в субъекте РФ. Он обрисовал систему внутреннего контроля, которая сложится в регионах в результате принятия нового федерального законодательства в этой сфере. Ключевую роль в этой системе будет играть единый порядок контроля, утверждаемый высшим органом исполнительной власти, а одной из важнейших задач станет координация деятельности различных контрольных органов, включающая информационное взаимодействие, проведение обследований, методическое обеспечение их работы.

В рамках исполнения проектов по построению региональной информационной системы государственного (муниципального) финансового контроля необходим единообразный подход к разработке региональных нормативно-правовых актов в данной сфере, подчеркнул С. Н. Сергеев. Он также описал структуру единого информационного пространства, обеспечивающего эффективное взаимодействие участников системы государственного (муниципального) финансового контроля. По мнению С. Н. Сергеева, многие задачи повышения качества и эффективности контрольной работы могут быть решены с помощью автоматизации. Она позволит проверять больше средств, тщательнее выявлять нарушения, усилить контроль за возмещением ущерба за счет автоматизированного контроля за сроками и полнотой реализации результатов контрольных мероприятий, а также осуществлять мониторинг и анализ результатов контрольной работы. ?