В свете нового закона

Л. Ю. Симонова

Законодательство не может быть неизменным — практика применения выявляет изменения, которые требуется внести в него. Наступает время контрактной системы, и в ней нашлось место закупкам у единственного поставщика. Какие изменения ожидают нас в 2014 году при применении такого способа закупки?

Л. Ю. Симонова, редактор-эксперт журнала «Бюджетный учет»

Заканчивается действие закона от 21 июля 2005 г. № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). На смену ему придет закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 6 Закона № 44-ФЗ).

Процесс государственных закупок будет начинаться с этапа планирования. И именно с этой отправной точки положения Закона № 44-ФЗ начинают регулировать всю процедуру, вплоть до этапа оценки их эффективности. Часть положений Закона № 94-ФЗ в той или иной форме сохранятся в Законе № 44-ФЗ. Так, в дополнение к старым способам определения исполнителей (поставщиков, подрядчиков) положениями Закона № 44-ФЗ вводятся некоторые новшества. Также изменятся правила определения начальной цены государственного контракта (госконтракта), правила оценки заявок на участие в государственных (муниципальных) закупках (госзакупках), правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Закон о контрактной системе устанавливает особенности исполнения заключенных контрактов.

Однако многие новые положения Закона № 44-ФЗ могут быть применены только после утверждения подзаконных актов, принимаемых Правительством РФ и органами государственной власти по компетенции.

С 1 января 2014 года начнет действовать большая часть положений Закона № 44-ФЗ, а с 1 января 2017 года указанный закон вступит в силу полностью.

Планирование

В СМИ регулярно встречается информация о сомнительной целесообразности той или иной закупки. Вследствие этого положениями Закона № 44-ФЗ закреплена обязательность планирования всех государственных и муниципальных закупок. Обоснование закупок будет осуществляться при формировании плана закупок и плана-графика (с 1 января 2015 года план закупок будет составляться на срок действия соответствующего закона о бюджете (ст. 17 Закона № 44-ФЗ)).

В плане закупок будут указываться цели осуществления закупок, устанавливаться наименование, описание и объем закупаемых объектов, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, объемы финансового обеспечения, а также некоторые иные сведения. Он будет формироваться в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы и утверждаться в течение 10 рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством.

Обоснование госзакупки заключается в установлении соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе (нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г.).

Цели

Цели осуществления госзакупок — обеспечение федеральных, региональных и муниципальных нужд — определены в статье 13 Закона № 44:

• для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов РФ), муниципальными программами;
• для исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация (за исключением исполняемых в соответствии с государственными программами, перечисленными в предыдущем пункте);
• для выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов (за исключением функций и полномочий, перечисленных в предыдущих пунктах).

Также в планах закупки придется обосновывать, каким именно образом объект государственной закупки послужит достижению целей закупок. В планах-графиках будет обосновываться начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В случае если в результате мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок планируемая закупка будет признана необоснованной, то контролирующие органы выдадут предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок и привлекут к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований, в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях.

Нормирование

Законом № 44-ФЗ в сферу закупок введено нормирование, то есть установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. При этом под нормированием в сфере закупок могут пониматься как обе составляющие, так и любая из них в отдельности.

В целом нормирование в сфере закупок представляет собой установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам и (или) определение нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Одним из критериев, предъявляемых к товарам, работам и услугам, приобретаемых для государственных и муниципальных нужд, является то, что они должны обеспечивать эти нужды, но не могут быть предметами роскоши (не должны иметь избыточных потребительских свойств) (ч. 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).

Однако такие понятия, как «избыточные потребительские свойства» товаров, работ, услуг и «предметы роскоши», в настоящий момент не определены и являются оценочными категориями. Вместе с тем положения этой статьи предусматривают издание правовых актов (в том числе нормативных) о нормировании в сфере закупок, которыми должны быть детализированы требования к отдельным видам товаров, работ, услуг.

Правительство Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:

• общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
• общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков (ч. 3 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).

Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации в соответствии с общими правилами нормирования устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов и муниципальных нужд, в том числе:

• требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
• требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков (ч. 4 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», муниципальные органы на основании правил нормирования утверждают требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам, указанной корпорации казенными учреждениями и бюджетными учреждениями, а также автономными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями, отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов, указанной корпорации (ч. 5 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).

Общественное обсуждение закупок

Несмотря на то, что в действующем Законе № 94-ФЗ не определена обязанность проведения общественного обсуждения каких бы то ни было закупок, практика такого обсуждения в системе госзаказа существует. Нормы об обязательном общественном обсуждении закупок, закрепленные статьей 20 Закона № 44-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2016 года. До этой даты (в 2014 и 2015 гг.) будет действовать правило, согласно которому общественному обсуждению подлежат закупки, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 1 миллиард рублей. В данный период законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами могут быть также установлены иные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения соответственно региональных и муниципальных нужд.

Согласно положениям статьи 20 Закона № 44-ФЗ случаи обязательного общественного обсуждения закупок и порядок его проведения устанавливает Правительство РФ. Такое обсуждение должно начинаться с даты размещения планов закупок в единой информационной системе (ЕИС) и заканчиваться не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Осуществлять закупки, подлежащие общественному обсуждению, без проведения такого обсуждения будет запрещено.

В законодательстве субъектов РФ, а также в муниципальных правовых актах могут быть установлены иные случаи проведения общественного обсуждения закупок для обеспечения региональных или муниципальных нужд соответственно.

По результатам обязательного общественного обсуждения Законом № 44-ФЗ предусмотрена возможность внесения изменений в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках, а также отмены закупок (ч. 3 ст. 20 Закона № 44-ФЗ).

Планы-графики

В соответствии с утвержденными планами закупок заказчики будут формировать планы-графики (ч. 2 ст. 21 Закона № 44-ФЗ), которые станут основанием для осуществления закупок, так как в силу части 11 статьи 21 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе осуществить закупку, только если она включена в план-график (согласно ч. 3 ст. 114 Закона № 44-ФЗ требование об осуществлении закупок только в соответствии с утвержденными планами-графиками вступит в силу с 1 января 2016 г.). Остальные части статьи 21 Закона о контрактной системе начнут действовать с 1 января 2015 года.

Планы-графики должны содержать перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

В план-график в отношении каждой закупки включается следующая информация:

• идентификационный код закупки;
• наименование и описание объекта закупки с указанием характеристик такого объекта, количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги, планируемые сроки, периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обоснование закупки, размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно);
• дополнительные требования к участникам закупки (при наличии таких требований) и обоснование таких требований;
• способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа;
• дата начала закупки;
• информация о размере предоставляемых обеспечения соответствующей заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта;
• информация о применении критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта (в случае применения указанного критерия) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя);
• информация о банковском сопровождении контракта в случаях, установленных в соответствии со статьей 35 Закона о контрактной системе.

Законом № 44-ФЗ определены случаи обязательного изменения плана-графика. Он подлежит изменению заказчиком в случае внесения изменения в план закупок, а также в следующих случаях:

• увеличение или уменьшение начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
• изменение до начала закупки срока исполнения контракта, порядка оплаты или размера аванса;
• изменение даты начала закупки и (или) способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), отмена заказчиком закупки, предусмотренной планом-графиком;
• реализация решения, принятого заказчиком по итогам проведенного обязательного общественного обсуждения закупок и не требующего внесения изменения в план закупок;
• в иных случаях в соответствии с порядком формирования, утверждения и ведения планов-графиков.

ВНИМАНИЕ

Если в отношении одной и той же закупки принято несколько решений контрольных органов разного уровня, то применению подлежит решение контрольного органа более высокого уровня (ч. 19, 20 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).

Способы определения поставщика

Законом № 94-ФЗ было закреплено понятие «размещение государственного (муниципального) заказа». Положениями Закона о контрактной системе введено иное, аналогичное по содержанию — «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в Законе № 44-ФЗ несколько расширен и включает в себя:

• открытый конкурс;
• конкурс с ограниченным участием;
• двухэтапный конкурс;
• электронный аукцион;
• запрос котировок;
• запрос предложений;
• закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион;
• закупка у единственного поставщика.

Некоторые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) повторяют установленные Законом № 94-ФЗ способы размещения заказа. Однако их содержание несколько изменено, более точно разграничены основания их использования.

Новыми способами определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), введенными Законом № 44-ФЗ, являются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс. Открытый аукцион может быть проведен только в виде электронного аукциона.

Закупки у единственного поставщика

В период действия Закона № 94‑ФЗ закупки у единственного поставщика часто были при определенных условиях наиболее приемлемым способом приобретения какого-либо товара, работ или услуг. Закон № 44-ФЗ также не обошел вниманием этот метод закупки, и с 1 января 2014 года заказчики вправе им пользоваться. Его принцип в общем-то не изменился и аналогичен процедуре, принятой Законом № 94-ФЗ.

В части 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ перечислены случаи, когда заказчик вправе осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). По сравнению с положениями части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ количество случаев закупки у единственного поставщика снизилось с 37 до 28 случаев. Теперь некоторые случаи отнесены к запросу предложений, например, договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии, поставка спортивного инвентаря и оборудования, оказание преподавательских услуг физическими лицами, на поставку спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки спортивных сборных команд России по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных сборных команд России в Олимпийских и Паралимпийских играх.

Но сохранили свое место такие случаи, как осуществление закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению (за исключением услуг по реализации сжиженного газа), по подключению (присоединению) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в соответствии с законодательством ценам (тарифам). Кроме прочих сохранилось право применять закупку у единственного поставщика в случаях производства закупаемых товаров, выполнения работ, оказания услуг учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством РФ. Подпунктом 12 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ допускается осуществлять закупку у единственного поставщика в случае заключения учреждением, исполняющим наказания, контракта на поставку товара для государственных нужд при приобретении им сырья, материалов, комплектующих изделий для производства товара, выполнения работы, оказания услуги в целях трудоустройства осужденных на основании договоров, заключенных с юридическими лицами, при условии, что приобретение указанным учреждением таких сырья, материалов, комплектующих изделий осуществляется за счет средств, предусмотренных этими договорами. Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется, если работу или услугу может выполнить или оказать только орган исполнительной власти или подведомственное ему государственное учреждение либо унитарное предприятие. У них должны быть соответствующие полномочия, возникающие в силу федерального закона, нормативных актов Президента РФ или Правительства РФ, законодательного акта субъекта РФ (п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

С 1 января 2014 года посредством закупки у единственного поставщика может осуществляться заключение контракта на оказание услуг адвоката в связи с его назначением органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве (п. 27 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). Ранее такие отношения не относились к сфере действия Закона № 94-ФЗ (п. 1 ч. 4 ст. 1 Закона № 94-ФЗ).

Перечень обширен, и в нем среди прочих сохранила свое место возможность осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей или, для учреждений культуры, образовательных учреждений, четырехсот тысяч рублей.

ВОПРОС В ТЕМУ

Вопрос: Можно ли будет с 1 января 2014 года заключать несколько контрактов с единственным поставщиком в квартал на оказание одноименных услуг, если сумма каждого такого контракта не будет превышать ста тысяч рублей, но при этом общая сумма контрактов превысит сто тысяч рублей в квартал?

Ответ: С 1 января 2014 года вступит в силу Закон № 44-ФЗ. Согласно ему общая сумма контрактов на закупку одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в квартал не ограничена. Закон № 44-ФЗ не упоминает одноименных товаров, работ и услуг.

Таким образом, в общем случае государственный (муниципальный) заказчик имеет право в течение квартала заключить несколько контрактов на оказание одноименных услуг с единственным исполнителем при условии, что каждый такой контракт будет на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. Общая сумма контрактов на закупку одно­именных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в квартал положениями Закона № 44-ФЗ не ограничена. Однако совокупный годовой объем таких закупок не должен превышать пяти процентов размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и составляет не более чем пятьдесят миллионов рублей в год.

До ста тысяч рублей

В период действия Закона № 94‑ФЗ пунктом 14 части 2 статьи 55 государственному (муниципальному) заказчику давалось право осуществлять поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами по одной сделке (100 тыс. руб.). Но были существенные ограничения — заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала.

Право на такую закупку (до 100 тыс. руб.) предусмотрено Законом № 44-ФЗ, но его положения не предусматривают понятие «одноименные товары, работы и услуги», а также не указывают на временные рамки — в течение квартала. То есть теперь лимит будет определяться не по одноименным товарам (работам, услугам) в течение квартала, а разово — применительно к одной закупке.

С 2014 года будет ограничен объем закупки у единственного поставщика в течение года — он не должен превышать пяти процентов размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и составлять не более чем пятьдесят миллионов рублей в год. Правда, ограничения в части установления предельных значений для определения размера средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые заказчиками для нужд сельских поселений (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

У учреждений культуры, образовательных учреждений сохранилось право на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей. Перечень таких учреждений конкретизирован, в нем среди прочих поименованы зоопарки, планетарии, парки культуры и отдыха, заповедники, ландшафтный парк. При этом совокупный годовой объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не должен превышать пятидесяти процентов размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и составлять не более чем двадцать миллионов рублей в год (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

Внимание

Так как Закон № 44-ФЗ будет вступать в силу постепенно, обратим внимание, что в 2014 и 2015 годах расчет совокупного годового объема закупок, предусмотренного пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, производится заказчиками без использования планов-графиков (п. 1 ч. 3 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

Статья 42 Закона № 44-ФЗ обязывает заказчика размещать в ЕИС извещение об осуществлении закупки. Это касается и ряда случаев закупок у единственного поставщика. Но случаи поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на сумму до 100 (400) тысяч рублей к ним не относятся.

Согласно части 2 статьи 96 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика в некоторых случаях (в том числе и при осуществлении закупки на сумму до 100 (400) тысяч рублей) заказчик вправе (но не обязан) установить в извещении об осуществлении закупки и (или) в проекте контракта требование обеспечения.

Начальная (максимальная) цена контракта

В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик в документальном отчете обязан обосновать невозможность (нецелесообразность) использования иных способов осуществления закупок, а также цену контракта и его иные существенные условия. В соответствии с частями 3, 4 статьи 93 Закона № 44-ФЗ контракт должен содержать расчет и обоснование цены.

Законом № 44-ФЗ обоснование начальной (максимальной) цены контракта регулируется более подробно, чем Законом № 94-ФЗ. Применительно к закупке у единственного поставщика понятие «начальная (максимальная) цена» не вполне уместно, так как единственному поставщику не с кем конкурировать.

Цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

• метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка);
• нормативный метод;
• тарифный метод;
• проектно-сметный метод;
• затратный метод.

Приоритетным является метод сопоставления рыночных цен. Случаи применения иных способов указаны в частях 7–11 Закона № 44-ФЗ.

В целях оказания помощи государственным заказчикам в определении и обосновании цены контракта при осуществлении закупок Минэкономразвития России издал приказ от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» (далее — Рекомендации). Рекомендации содержат перечень действий, выполняемых заказчиками для целей осуществления закупок (в том числе: определение потребности в конкретных товарах (работах, услугах), требований к ним, проведение исследования рынка, выбор применяемого метода определения цены контракта, осуществление расчета и формирование обоснования этой цены), а также подробное описание методов расчета начальной (максимальной) цены контракта. •