Новый порядок осуществления капитальных вложений
Порядок осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации был предметом серьезного обсуждения и рассмотрения на протяжении нескольких последних лет. И наконец, в самом конце уходящего 2013 года, Президентом Российской Федерации был подписан Закон от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ (далее — Закон № 418-ФЗ), утвердивший поправки в Бюджетный кодекс, основной темой которых являются бюджетные инвестиции.
Бюджетное законодательство о бюджетных инвестициях
Самая главная тема поправок — установление постоянного порядка осуществления капитальных вложений в объекты государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений и государственных и муниципальных унитарных предприятий, учитывающего особенности правового положения этих организаций.
Для реализации Закона № 418-ФЗ на федеральном уровне разработано большое количество актов Правительства Российской Федерации, внесены существенные изменения в приказы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.
ВНИМАНИЕ! Полный перечень актов, регулирующих порядок осуществления капитальных вложений за счет средств федерального бюджета, приведен в письме Минфина России и Федерального казначейства от 31 декабря 2013 года № 02-02-005/58618 / 42-7.4-05/5.1-897.
Информация об указанных актах размещена на официальном сайте Минфина России (http://minfin.ru) в рубрике: Бюджет//Федеральный бюджет//Акты, необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.
На этом же сайте даны комментарии о том, какие акты необходимо разработать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по определению в пределах компетенции собственного правового регулирования осуществления бюджетных инвестиций на региональном и муниципальном уровне.
Рассмотрим более подробно отдельные нормы вступившего в силу с 2014 года нового порядка осуществления капитальных вложений на примере объектов государственной собственности Российской Федерации.
Новый порядок финансового обеспечения капитальных вложений
Рассмотрим, чем отличается порядок осуществления капитальных вложений от действовавшего в 2013 году Порядка осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 1456 (далее — Постановление № 1456), которое прекратило свое действие с 1 января 2014 года.
Закон № 418-ФЗ и утверждаемые постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 13 Правила осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета (далее — Правила № 13) устанавливают следующие способы финансового обеспечения капитальных вложений в объекты:
- осуществление бюджетных инвестиций в объекты:
• путем заключения и исполнения государственных контрактов, предметом которых являются выполнение работ, оказание услуг, связанных со строительством (реконструкцией, в том числе с элементами реставрации, техническим перевооружением) объектов, или приобретение объектов (далее — капитальные вложения) государственными заказчиками, являющимися получателями средств федерального бюджета;
• путем заключения и исполнения государственных контрактов, предметом которых являются капитальные вложения федеральными бюджетными или автономными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями (далее — организации), которым федеральный орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий функции и полномочия учредителя или права собственника имущества организации (далее — орган власти), передал на основании соглашения свои полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению государственных контрактов от лица указанного органа (далее — передача полномочий);
- предоставление организациям из федерального бюджета субсидий на осуществление капитальных вложений (далее — субсидии) в объекты на основании соглашений, заключенных между получателем средств федерального бюджета, предоставляющим субсидии, и организациями.
При этом при осуществлении капитальных вложений наиболее значимыми учреждениями науки, образования, культуры и здравоохранения, наделенными в соответствии с Бюджетным кодексом полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета, заключение соглашений о предоставлении субсидий не требуется.
Особенности предоставления субсидий организациям
Предоставление организациям субсидий производится в соответствии со статьей 78.2 Бюджетного кодекса и разделом III Правил № 13 на основании соглашения, которое должно включать условия, установленные пунктом 18 указанных Правил.
ВНИМАНИЕ! Правилами № 13 в отличие от действовавшего в 2013 году порядка Правительством Российской Федерации кроме обязательных условий, утверждаемых Порядком № 1456, введены дополнительные нормы, которые орган власти может, а в некоторых случаях обязан, включить в соглашение.
Например, при заключении соглашения с федеральным бюджетным или автономным учреждением (далее — учреждение) в соглашение требуется включить условие об обязательстве учреждения не направлять субсидию на осуществление расходов, связанных с подготовкой к строительству объекта (далее — подготовительные расходы), как то:
- разработка проектной документации на объекты (или приобретение прав на использование типовой проектной документации, информация о которой включена в реестр типовой проектной документации) и проведение инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации;
проведение технологического и ценового аудита инвестиционных проектов по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства;
проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства.
ВАЖНО! Правительство оставляет за собой право принимать решение о невключении такого положения в соглашение, если актом (решением) об осуществлении капитальных вложений предусмотрена возможность использования субсидии на подготовительные расходы.
Еще более ограничиваются Правилами № 13 расходы федерального государственного унитарного предприятия (далее — предприятие) за счет субсидии.
Так, в соглашение должно быть включено обязательство предприятия осуществлять подготовительные расходы без использования субсидии. При этом в отличие от учреждения актом (решением) об осуществлении капитальных вложений в такой объект нельзя установить право на такие затраты за счет субсидии.
Такая же логика сохраняется и в отношении другого отличия от действовавшего в 2013 году порядка. Речь идет о нормах пункта 18 Правил № 13, согласно подпункту «е» которого учреждение обязано осуществлять эксплуатационные расходы, необходимые для содержания объекта после ввода его в эксплуатацию, за счет средств, предоставляемых из федерального бюджета, в объеме, не превышающем размер соответствующих нормативных затрат, применяемых при расчете субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), которое утверждается учреждению.
В отношении предприятия установлена норма (подпункт «ж») о включении в соглашение условия о его обязательстве осуществлять эксплуатационные расходы, необходимые для содержания объекта после ввода его в эксплуатацию, без использования на эти цели средств федерального бюджета.
Какие выводы следуют из данных положений?
В первую очередь необходимо понимать, что эти ограничения установлены только в отношении субсидий, предоставляемых из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты федеральной собственности. Актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций может быть принят иной подход в рамках установленных полномочий.
При этом необходимо помнить, что Бюджетным кодексом предусмотрено право предоставлять из бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидии бюджетным и автономным учреждениям не только на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, а также и на осуществление капитальных вложений, но и на иные цели в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса (далее — целевая субсидия).
Перечень целей, на достижение которых предоставляются такие целевые субсидии, определяется соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя учреждения. По мнению автора, исходя из анализа финансового состояния подведомственного учреждения учредитель вправе предоставить в установленном порядке учреждению целевую субсидию из бюджета на финансовое обеспечение осуществления подготовительных расходов после того, как будут приняты решения о строительстве объекта за счет субсидии на осуществление капитальных вложений.
Аналогичное решение может быть принято органом власти, осуществляющим полномочия собственника имущества в отношении унитарного предприятия на основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой в бюджете могут предусматриваться ассигнования на предоставление субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг. Указанные субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Порядок определения объема и условия предоставления целевых субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.
Обратите внимание, что поправками, внесенными летом 2013 года в статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, право устанавливать порядки предоставления субсидий, предусматриваемых данными статьями, предоставлено не только Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации и местным администрациям, но и уполномоченным ими органам.
ВАЖНО! Заказчику необходимо обратить внимание еще на одно положение, установленное пунктом 18 Правил № 13, согласно которому соглашение должно включать условие, предусматривающее приостановление предоставления субсидии либо сокращение объема предоставляемой субсидии в связи с нарушением организацией условия о софинансировании капитальных вложений в объекты за счет иных источников финансирования.
Данная норма определена статьей 78.2 Бюджетного кодекса и распространяется на субсидии, предоставляемые из любого бюджета, но при этом условие не является обязательным, так как относит решение на включение такого условия в соглашение на усмотрение акта (решения) об осуществлении капитальных вложений. То есть при принятии решения о строительстве либо о приобретении объекта принимается во внимание финансовое положение организации и ее согласие на привлечение иных источников финансирования работ кроме субсидии, которая будет предоставлена из бюджета на указанные цели.
Суть данной нормы заключается в том, что если государству для оказания государственных услуг или выполнения работ необходимо строительство или приобретение нового либо реконструкция имеющегося объекта государственной собственности, то независимо от финансового состояния организации принимается решение о финансировании капитальных вложений за счет средств, предоставляемых из бюджета в полном объеме.
Если же финансовое состояние организации позволяет поучаствовать в мероприятиях, которые улучшат его материальную базу и создадут условия не только повысить объем и качество услуг (работ), предоставляемых (выполняемых) в соответствии с заданием учредителя, но и позволят в соответствии с учредительным документом расширить состав и количество потребителей услуг на платной основе, то в соответствующем акте (решении) о капитальных вложениях и в соглашении о предоставлении субсидии будет отражено условие о софинансировании объекта за счет иных источников. И только тогда в соглашении появится условие о приостановлении предоставления субсидии либо сокращении ее объема в связи с нарушением организацией условия о софинансировании капитальных вложений в объект в случае невыполнения условия о привлечении дополнительного источника.
Правила принятия решений о предоставлении субсидии из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 14.
Лицевые счета для учета операций с субсидиями на осуществление капитальных вложений
Пунктом 4 статьи 78.2 Бюджетного кодекса установлены положения, также влияющие на условия, определяемые соглашением о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений:
- условие о соблюдении автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием при использовании субсидии положений, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- положения, устанавливающие обязанность автономного учреждения, государственного (муниципального) унитарного предприятия по открытию лицевого счета в органе Федерального казначейства (финансовом органе субъекта Российской Федерации или финансовом органе муниципального образования) для учета операций по получению и использованию субсидий.
Последнее требование, безусловно, логичное и абсолютно ожидаемое. Вместе с тем применение его преподнесло сюрприз для муниципальных образований, отдельные функции финансовых органов которых при кассовом обслуживании местного бюджета переданы органу Федерального казначейства с ведением всех лицевых счетов участников бюджетного процесса, а также муниципальных бюджетных и автономных учреждений.
Порядком открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2013 г. № 24н, предусмотрена возможность открытия лицевого счета, предназначенного для учета операций со средствами юридического лица, не являющегося участником бюджетного процесса, но данный лицевой счет открывается юридическим лицам в случаях, установленных законодательными и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в отношении унитарных предприятий такое полномочие установлено только для лицевых счетов федеральных унитарных предприятий, и ни одним нормативным правовым актом явно не установлены полномочия Федерального казначейства по открытию и ведению лицевых счетов унитарных предприятий, созданных субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.
Поскольку в силу положений пункта 2 статьи 154 Бюджетного кодекса полномочиями по организации исполнения бюджета наделены соответствующие финансовые органы, при отсутствии возможности открытия и ведения лицевых счетов государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации (муниципальных унитарных предприятий), финансовые органы субъекта Российской Федерации (муниципального образования) вправе принять решение об открытии данных счетов в Федеральном казначействе, направив в орган Федерального казначейства соответствующее обращение.
Кассовые операции с субсидиями, поступающими государственным унитарным предприятиям субъекта Российской Федерации (муниципальным унитарным предприятиям), осуществляются в порядке, аналогичном порядку, установленному приказом Федерального казначейства от 8 декабря 2011 г. № 15н «О порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства кассовых операций со средствами автономных учреждений» для проведения операций на отдельном лицевом счете автономного учреждения (с кодом лицевого счета 31), открываемом в органе Федерального казначейства в соответствии с Соглашением, регулирующим вопросы открытия и ведения указанных лицевых счетов, заключенным органом Федерального казначейства с органом, осуществляющим полномочия собственника имущества государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации (муниципальных унитарных предприятий).
Соответствующие разъяснения даны в письме Минфина России и Федерального казначейства от 10 февраля 2014 г. № 02-02-05/5279 / 42-7.4-05/5.1-96. В письме сообщается также, что подготовлены уточняющие поправки в статью 78.2 Бюджетного кодекса, закрепляющие основания для открытия в органах Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по получению и использованию субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) в случае обращения соответствующего финансового органа.
Новое о доходах учреждений от реализации объектов недвижимого имущества
Здесь уместно прокомментировать еще одно изменение, внесенное Законом № 418-ФЗ в целый ряд статей Бюджетного кодекса (ст. 41, 51, 57 и 62), согласно которым из доходов соответствующего бюджета исключаются доходы от продажи не всего имущества государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, как было до внесенных поправок, а только от реализации движимого имущества указанных учреждений. Доходы от реализации объектов недвижимого имущества должны поступать в бюджет в установленном порядке.
Особенно важной становится эта норма для автономного учреждения, так как в условиях, когда государство не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, эти учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.
При этом в отличие от бюджетных учреждений из «иммунитета на взыскание» исключено недвижимое имущество автономных учреждений, приобретенное такими учреждениями за счет средств от приносящей доход деятельности (в том числе за счет доходов от реализации недвижимого объекта).
В соответствии с положениями статьи 298 Гражданского кодекса любая операция бюджетного учреждения с имуществом подлежит согласованию с собственником имущества.
Согласно пункту 4 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537, согласованию сделки по реализации имущества органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, должно предшествовать предварительное согласование с органом, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом.
В процессе согласования указанных сделок орган-учредитель в целях создания заинтересованности учреждений в модернизации и обновлении имеющегося у них на балансе государственного (муниципального) имущества может предусмотреть при формировании бюджета предоставление учреждению субсидии на капитальные вложения для приобретения или строительства нового объекта недвижимости взамен продающегося (к примеру, морально устаревшего здания или сооружения). При обосновании бюджетных ассигнований на указанные цели могут учитываться поступления в доход бюджета средств от реализации старого объекта в качестве источника финансового обеспечения расходов на такую субсидию.
При этом доходы от реализации недвижимого имущества бюджетных и автономных учреждений можно рассматривать в 2014 году как новый вид неналоговых доходов бюджета, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, и, по мнению автора, на основании статьи 35 Бюджетного кодекса связать доходы от продажи недвижимости с ассигнованиями на предоставление субсидии на осуществление капитальных вложений.
Особенности передачи полномочий государственного (муниципального) заказчика
Передача полномочий производится в соответствии со статьей 79 Бюджетного кодекса, а для федеральных учреждений и предприятий также разделом II Правил № 13 на основании решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций.
Бюджетным кодексом устанавливается важная норма, согласно которой при исполнении бюджета по расходам, связанным с капитальными вложениями в объекты, изменение способа финансового обеспечения капитальных вложений в объекты допускается исключительно до начала очередного финансового года после внесения соответствующих изменений в решения о капитальных вложениях:
- при переходе на предоставление субсидий в отношении объектов, по которым принято решение о подготовке и реализации бюджетных инвестиций, с выделением общего (предельного) объема субсидий, предоставляемого на завершение строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) или приобретения объектов;
- при переходе на осуществление бюджетных инвестиций в объекты, по которым принято решение о предоставлении субсидий, с выделением общего (предельного) объема бюджетных инвестиций в объекты незавершенного строительства.
При изменении до начала очередного финансового года способа финансового обеспечения капитальных вложений в объекты, в целях реализации которых в текущем финансовом году заключены и не исполнены государственные контракты (гражданско-правовые договоры организации), такие государственные контракты (договоры) исполняются в очередном финансовом году на предусмотренных ими условиях с изменением стороны и (или) вида договора и (или) наименования заказчика и (или) реквизитов счета, на которых учитываются операции с бюджетными инвестициями или субсидиями.
Особенности осуществления капитальных вложений в объекты в переходный период
Законом № 418-ФЗ и Постановлением № 13 устанавливаются переходные положения в отношении объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.
При исполнении федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов изменение способа финансового обеспечения капитальных вложений в объекты, предусматривающее предоставление организации субсидии либо передачу полномочий, допускается при условии внесения соответствующих изменений в решение о подготовке и реализации бюджетных инвестиций до 1 июля 2014 года, а по объектам федеральных государственных унитарных предприятий, в отношении которых права собственника имущества Российской Федерации осуществляет Федеральное космическое агентство или ГК «Росатом», — до 1 января 2015 года.
В случае предоставления субсидии организации в отношении объектов, в целях строительства или приобретения которых до 1 января 2014 года организацией были заключены государственные контракты, обязательства по которым не исполнены, в соглашении о предоставлении субсидии указывается сумма предоставляемой субсидии с указанием общей суммы по каждому государственному контракту, а также (справочно) объемы лимитов бюджетных обязательств, использованных на оплату обязательств по государственному контракту в предыдущие годы, в том числе по выплате авансов.
Если государственным унитарным предприятием не исполнены договоры, подлежавшие оплате за счет средств, ранее перечисленных указанному предприятию на его расчетный счет, открытый в кредитной организации, в соглашении о предоставлении субсидии указывается сумма предоставляемой субсидии с указанием общей суммы по каждому договору, а также (справочно) объемы средств, перечисленных на расчетный счет в целях оплаты обязательств по таким договорам.
Постановлением № 13 разрешается продолжить финансирование капитальных вложений в объекты федеральных государственных унитарных предприятий, осуществлявших указанные вложения до 1 января 2014 года за счет средств, перечисляемых на их расчетные счета, открытые в кредитных организациях, с 1 января 2014 года за счет остатков средств, перечисленных до начала 2014 года на их расчетные счета на цели реализации бюджетных инвестиций.
Перечисление федеральным государственным унитарным предприятиям субсидий на лицевой счет, открытый указанным предприятиям в органе Федерального казначейства, осуществляется в объеме, необходимом для оплаты договоров, не исполненных либо планируемых к заключению в целях строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) или приобретения объектов, за вычетом средств, перечисленных до 1 января 2014 года на их расчетные счета.
При передаче полномочий федеральным государственным унитарным предприятиям бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств учитываются на лицевом счете, открытом указанному предприятию в органе Федерального казначейства, в объеме, необходимом для принятия и исполнения бюджетных обязательств по государственным контрактам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, связанных со строительством (реконструкцией, в том числе с элементами реставрации, техническим перевооружением) объектов, или приобретение объектов, за вычетом средств, перечисленных до 1 января 2014 года на их расчетные счета.
В случае изменения способа финансового обеспечения капитальных вложений в объекты и после внесения в установленном порядке изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и лимиты бюджетных обязательств внесение изменений в бюджетные данные, ранее доведенные через органы Федерального казначейства на лицевой счет получателя бюджетных средств, осуществляется в порядке, установленном разделом 8 Порядка № 104н для внутриведомственной реорганизации.
Особенности уплаты налогов
Денежные средства в виде субсидий, получаемые организациями из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений для оплаты приобретаемых данными организациями работ по строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов, в налоговую базу по налогу на добавленную стоимость не включаются.
С учетом положений подпунктов 14 и 26 пункта 1 статьи 251 Налогового кодекса доходы в виде субсидий, получаемые бюджетными и автономными учреждениями, а также средства, получаемые государственными (муниципальными) унитарными предприятиями в виде субсидий, не учитываются в составе доходов при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.