Финансирование имущества вузов: действующие механизмы и альтернативные подходы

О. К. Ястребова
А. В. Цветкова

Задача эффективного использования федеральной собственности приобретает особое значение в свете реализации Закона от 8 мая 2010 г. № 83‑ФЗ1, существенно изменившего условия функционирования бюджетных учреждений, в том числе по вопросам содержания государственного имущества.

Совокупный объем площадей недвижимого имущества считается основополагающей особенностью вузов, поскольку значение показателя «площадь недвижимого имущества в расчете на единицу контингента» сильно дифференцируется даже в вузах одного профиля. От данного показателя напрямую зависят выплаты вуза на оплату коммунальных услуг, содержание имущества, а также часть затрат на оплату персонала, не связанного напрямую с учебным процессом.

До недавнего времени развитие имущественного комплекса вузов определялось не только потребностями, возникающими в связи с оказанием государственных услуг, но и целым рядом других факторов, включая наличие исторически принадлежащих вузам непрофильных зданий, стремление вузов наращивать объекты социальной сферы, отсутствие стратегических программ развития имущественного комплекса и т. д.

В этих условиях учитывать все особенности структуры недвижимого имущества вузов в системе единых нормативных затрат не представляется возможным, так как для этого необходимо определить, в какой степени структура имущества обусловлена объективными характеристиками государственных услуг (работ), которые оказывает (выполняет) вуз, а в какой степени она стала следствием других факторов.

Следует также отметить, что в выполнении государственного задания может участвовать не все недвижимое имущество, частично оно используется и в оказании платных услуг. На настоящий момент информация о том, в какой степени недвижимость вузов участвует в осуществлении уставной деятельности, а также в оказании услуг, предоставляемых на платной основе, отсутствует.

Со вступлением в силу Закона № 83‑ФЗ финансовое обеспечение учреждений стало осуществляться в рамках субсидии на выполнение государственного задания, а также субсидий на иные цели и инвестиционных расходов. Финансовое обеспечение содержания имущества также осуществляется в рамках субсидии на выполнение государственного задания. Затраты, входящие в состав указанной субсидии, делятся на две части. Первая представляет собой большую часть затрат на оплату коммунальных услуг, весь объем затрат на содержание имущества (ст. 225 «Расходы, услуги на содержание имущества» КОСГУ), а также затраты на восстановление стоимости основных средств. Эта часть затрат нормируется на единицу государственной услуги в соответствии с требованием Минфина России. Вторая часть включает меньшую часть затрат на оплату коммунальных услуг и налоги на имущество. Она не нормируется, а определяется в целом исходя из сложившегося уровня соответствующих затрат. На рисунке 1 представлены нормативные затраты на содержание имущества в составе субсидии на выполнение государственного задания.

Нормативные затраты на содержание имущества

Говоря о финансовом обеспечении содержания имущественного комплекса, необходимо учитывать, что принципиальной позицией Минфина России — как разработчика нормативной правовой базы, регулирующей порядок формирования субсидии на выполнение государственного задания — является обязательная привязка большей части затрат на содержание имущества к единице государственной услуги. Иными словами, нормирование подобных затрат должно осуществляться в расчете на одного обучающегося, а не на один квадратный метр площади. Это основное отличие от практики финансирования затрат на содержание имущества до вступления в силу Закона № 83‑ФЗ.

До этого федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находились учреждения, стремились обеспечить финансирование общей потребности в затратах на содержание имущества. При этом в полной мере решить эту задачу им не позволяли лишь имеющиеся бюджетные ограничения. После вступления в силу положений Закона № 83‑ФЗ учредитель возмещает только нормативные затраты на содержание имущества в рамках субсидии на выполнение государственного задания. Таким образом, произошел переход от практики финансирования учреждений исходя из их потребности и бюджетных ограничений к финансовому обеспечению определенного объема государственных услуг. При этом субсидия формируется на основе принципа софинансирования, поскольку она не покрывает всех расходов, которые несет учреждение. В этих условиях ответственность за обеспечение финансирования всех затрат на содержание имущества переносится с учредителя на учреждение.

Именно само учреждение теперь обязано организовать управление имущественным комплексом таким образом, чтобы обеспечить финансирование всех расходов на содержание недвижимого и движимого имущества. И тут встает вопрос об эффективности этого процесса.

Полномочия собственника

Министерством образования и науки РФ была разработана Концепция о полномочиях собственника в отношении как движимого, так и недвижимого имущества подведомственных организаций (далее — Концепция)1. Целями этой Концепции названы: формирование единых принципов принятия управленческих решений в сфере управления подведомственным имуществом, определенных стандартов работ и подходов к повышению эффективности государственного имущества, подведомственного Минобрнауки России.

В этом контексте задачами Мин­обрнауки России для повышения эффективности федерального имущества подведомственных организаций названы следующие:

1. Обеспечение строгого соблюдения норм действующего законодательства РФ, регламентирующих порядок использования и распоряжения федеральным имуществом.

2. Обеспечение надлежащего состояния и использования имущественного комплекса, необходимого для осуществления или развития основной деятельности организации.

3. Обеспечение во взаимодействии с иными уполномоченными ведомствами и организациями проведения мероприятий по вовлечению в эксплуатацию имущества, не используемого в основной деятельности подведомственными министерству организациями.

Важным положением Концепции стал принцип «Програм­мный подход к управлению имуществом», в соответствии с которым требуется увязывать вопросы использования имущественного комплекса с целями стратегического развития организации. Основанная на такой стратегии программа использования имущественного комплекса должна обеспечить принятие решений, направленных исключительно на развитие организации, и быть основным инструментом оценки качества управления2.

Решение задач, сформулированных в Концепции, может быть достигнуто путем осуществления комплекса мероприятий Плана, направленных на проведение:

• фактической инвентаризации объектов движимого и недвижимого имущества федеральной собственности, принадлежащей подведомственным организациям;
  
• актуализации перечней недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за подведомственными организациями;
  
• контроля учета федерального имущества в Реестре федерального имущества и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, закрепленного за подведомственными организациями;
  
• разработки, анализа и реализации программ использования и развития имущественного комплекса;
  
• комплекса работ по оптимизации затрат на содержание имущественных комплексов подведомственных организаций на основе программ использования и развития имущественного комплекса;
  
• комплекса работ по созданию инфраструктуры управления имущественным комплексом.
  

Роль имущественного комплекса в стоимости оказания образовательной услуги

Вместе с тем следует отметить, что оптимизация затрат на содержание имущественного комплекса требует разработки определенного методологического обеспечения. Эти вопросы имеют ключевое значение при определении роли имущественного комплекса в стоимости оказания образовательной услуги, при расчетах нормативов финансового обеспечения государственного задания.

Определение величины и достаточности имущественного комплекса вуза основано на применении количественных оценок, нормативов, индикаторов и показателей, таких как площадь объектов, удельные нормы площади на одного обучающегося, другие нормативы. Так, площадь объектов недвижимости остается основным количественным оценочным показателем. Минимальные требования к площади основных учебных помещений вузов (с детализацией по типам помещений) сформулированы в СНиП 31-06-20093, они используются при аккредитации вуза, а также при строительстве новых объектов. Минимальная норма площади на одного студента экономического или филологического факультета (нормативное значение для гуманитарных и социально-экономических специальностей) в настоящее время составляет 10,5 кв. м, технических специальностей — 15,5 кв. м, а медицинских — 17,6 кв. м. Для жилого фонда (площади общежитий вузов) в качестве норматива принята величина 6 кв. м на одного студента.

Следует отметить, что Концепция и сопутствующие ей документы (План реализации и Методические рекомендации) заложили необходимые условия для обязательной инвентаризации имущественного комплекса. Это необходимо в том числе и учредителю для получения достоверной информации об использовании имущества, в том числе в целях формирования адекватного финансового обеспечения выполнения государственного задания в части содержания имущества.

Для оценки эффективности использования имущества в Концепцию включены следующие положения:

• требование включать в состав программы использования и развития имущественного комплекса оценку учреждением фактического использования имущества;
  
• использование таких показателей, как «задействованность в осуществлении уставной деятельности», «достаточность», «эффективность затрат».
  

Вместе с тем новации, предложенные в Концепции, требуют дальнейшей проработки понятийного аппарата, в частности таких понятий, как «оптимальный состав имущественного комплекса», «оптимальная структура затрат на содержание имущества», «эффективность имущества», «эффективность затрат на содержание имущества» и т. д. Необходима разработка методологии оценки таких показателей эффективности имущества, как «задействованность в осуществлении уставной деятельности», «достаточность», «эффективность затрат».

При этом следует учитывать, что с введением новых механизмов формирования финансового обеспечения государственного задания для учредителя имеет значение не только выявление объектов имущественного комплекса, не участвующих в уставной деятельности. Важно и понимание того, в какой степени недвижимое и движимое имущество учреждения участвует в оказании услуг, относящихся к основному виду деятельности, но на платной основе.

При анализе объемов и структуры финансового обеспечения имущества вузов Минобрнауки России нами использовались следующие показатели:

1. Общий объем финансового обеспечения содержания имущества вузов Минобрнауки России в соответствии с планами финансово-хозяйственной деятельности вузов Минобрнауки России на 2014 год.

2. Расходы на содержание одного метра квадратного площади недвижимого имущества.

3. Расходы на содержание имущества в расчете на одного студента.

4. Стоимость содержания метра квадратного площади недвижимого имущества.

Для выявления зависимости показателей особенностей имущественного комплекса учреждений от специфики образовательных программ можно сформировать несколько групп вузов, в частности, выделить гуманитарные вузы, классические университеты, технические вузы. Следует отметить, что специфика образовательных программ непосредственно влияет на особенности имущественного комплекса учреждений. Соответственно такой вывод может быть основанием и для формирования предложений по дифференциации нормативных затрат по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки.

По нашим расчетам, средняя доля расходов на содержание имущества по 75 вузам России составляет 9 %. Проведенный анализ свидетельствует о том, что доля общих расходов на содержание имущества (ст. 223 и 225 КОСГУ), согласно данным ПФХД, по группам вузов практически не различается: для гуманитарного и технического профиля вузов она составляет 9 %, для классических — 8 %.

При анализе расходов вузов Минобрнауки на содержание недвижимого имущества в расчете на 1 кв. м однозначной зависимости таких расходов от места расположения вуза и от группы учреждений не выявлено. Так, в Центральном федеральном округе наибольшие расходы на содержание кв. м площади составляют 0,8 тыс. руб. и характерны для вузов технического профиля, в то время как в Сибирском федеральном округе у классических университетов расходы на кв. м равны 1,34 тыс. руб. При анализе средних значений показателя по федеральным округам максимальные величины зафиксированы в Северо-Западном федеральном округе, главным образом в вузах технического профиля подготовки, а наименьшие — в Южном федеральном округе, что вполне объясняется особенностями потребления коммунальных услуг в этих округах. В среднем по группам вузов минимальные расходы на содержание имущества наблюдаются у гуманитарных вузов, самые большие — у технических вузов.

Таблица 1.

Расходы вузов в расчете на одного студента, тыс. руб.

Таблица 2.                                                                     

                                                                                          Площадь учебно-лабораторных зданий на одного студента , кв. м

Если проводить анализ расходов на содержание имущества в расчете на одного студента4 (табл. 1), то расходы гуманитарных вузов в расчете на одного студента в среднем ниже, чем в технических вузах и классических университетах. По медиане наибольшее значение наблюдается у классических университетов, по среднему значению — у технических вузов.

Расходы на содержание имущества зависят прежде всего от объема площадей недвижимого имущества, поэтому представляется целесообразным рассмотреть показатель «площадь недвижимого имущества в расчете на одного студента».

В ходе анализа использовались данные мониторинга эффективности вузов за 2013 год. В расчет принимались площади учебно-лабораторных зданий, которые соотносились с приведенным контингентом. В таблице 2 представлены результаты анализа.

Значение показателя «площадь учебно-лабораторных зданий на одного студента», понятно, выше у вузов технического профиля: по среднему значению на одного студента технического вуза приходится 16,2 кв. м, тогда как для остальных групп вузов — 12 кв. м. По медиане на одного студента технического вуза приходится 13,8 кв. м, гуманитарного вуза — 11,9 кв. м, классического университета — 11,3 кв. м.

В таблице 3 представлены свод­ные данные по средним значениям трех показателей, характеризующих имущественный комплекс и расходы на его содержание.

Как видно из приведенных данных, и количество метров квадратных, и расходы на их содержание значительно выше у вузов технического профиля. У гуманитарных вузов и показатели площади, и затраты на ее содержание в среднем ниже, чем у классических университетов и у технических вузов.

Поскольку комплекс образовательных программ различается, можно говорить о зависимости объема расходов вуза от его специализации. Эта зависимость объективна и может быть основанием для дифференциации нормативных затрат на содержание имущества по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки.

Следует сказать, что учет особенностей имущественного комплекса в вузе в полном объеме может осуществляться только в системе индивидуальных нормативных затрат. В условиях внедрения единых нормативных затрат на оказание государственных услуг учет всех особенностей имущественного комплекса каждого вуза приведет к возврату к системе индивидуальных нормативных затрат.

Таблица 3.

     Средние значения показателей, характеризующих расходы вузов на содержание имущества

                                           Значения составляющих базовых нормативных затрат по государственным услугам и стоимостным группам специальностей и           направлений подготовки в отношении контингента, принимаемого на обучение на первый курс в 2015 году

Особенности имущественного комплекса вузов

В связи с вышеизложенным под особенностями имущественного комплекса вузов в системе нормативных затрат следует понимать учет дифференциации площадей и структуры имущества вузов, которая обусловлена объективными характеристиками оказываемых вузом государственных услуг.

В системе единых нормативных затрат в настоящее время выделяются два инструмента, которые возможно использовать для учета объективных особенностей имущественного комплекса. Прежде всего это базовые нормативные затраты, связанные с обслуживанием имущества, а именно затраты на коммунальные услуги; затраты на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества. Сюда же входит часть затрат на оплату труда работников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги, а именно — учебно-вспомогательного и прочего персонала, которые также напрямую зависят от размера площадей и структуры недвижимого имущества учреждения.

Кроме того, инструментом учета могут быть корректирующие коэффициенты на объективные характеристики вузов. Эти два инструмента могут быть использованы для учета особенностей имущественного комплекса вузов.

В базовых нормативных затратах, утвержденных приказом Мин­обрнауки России от 29 апреля 2014 г. № 420, указываются следующие значения составляющих нормативных затрат, связанных с имущественным комплексом (см. табл. 4).

Таким образом, две из трех составляющих базовых нормативных затрат, связанных с содержанием имущества, дифференцированы по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Это свидетельствует о том, что в системе единых нормативных затрат объективные особенности имущественного комплекса, а именно — объемы площадей и их структура, которая влияет на расходы на содержание метра квадратного площади, — учитываются в составе базовых нормативных затрат.

Что касается корректирующих коэффициентов, то они, в соответствии с приказом Минобрнауки России от 2 августа 2013 г. № 638, могут устанавливаться только в отношении объективных характеристик групп учреждений, которые утверждены в приложении 1 к этому же приказу. Учитываются: географическое положение образовательной организации; право образовательной организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты программ высшего образования; индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения; статус особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации; специализация образовательной организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

Но, как видно из перечня объективных характеристик, только две из них позволяют учитывать особенности имущественного комплекса. Это географическое положение, которое влияет на размер нормативных затрат на оплату коммунальных услуг, и статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ, который также определяет необходимость в повышенном уровне финансового обеспечения.

Методика определения нормативных затрат, утвержденная приказом Минобрнауки России № 638, позволяет при необходимости вводить корректирующие коэффициенты на другие объективные характеристики вуза, если таковые будут выявлены. Например, в отношении образовательных организаций, которые признаны уникальными научно-образовательными комплексами, что, безусловно, подразумевает наличие специализированных объектов недвижимого имущества.

Таким образом, особенности имущественного комплекса вузов определяются: объективными характеристиками образовательных программ, реализуемых вузом; иными факторами, не связанными со спецификой оказания вузами государственных услуг.

Существует определенная зависимость показателей, характеризующих объем и финансовое обеспечение содержания недвижимого имущества, с профилем вуза и набором образовательных программ.

В системе единых нормативных затрат возможно использовать два инструмента учета объективных особенностей имущественного комплекса: значения составляющих базовых нормативных затрат, связанных с содержанием имущества, и корректирующие коэффициенты, устанавливаемые на объективные характеристики вуза.

В настоящее время оба указанных выше инструмента используются для учета объективных особенностей имущественного комплекса, а именно:

• объективные характеристики образовательных программ, которые обусловливают объективные особенности имущества вуза, учитываются путем дифференциации составляющих нормативных затрат, связанных с содержанием имущества, по стоимостным группам учреждений;
  
• наличие особо ценных объектов культурного наследия учитывается путем применения соответствующего корректирующего коэффициента;
  
• географическое положение учитывается через механизм законодательно закрепленных районных коэффициентов и северных надбавок;
  
• особенности имущественного комплекса ведущих вузов учитываются путем применения корректирующего коэффициента в случае, если та или иная организация самостоятельно устанавливает образовательные стандарты профессиональных образовательных программ высшего образования.
  

Помимо этого часть затрат на коммунальные услуги, а также налоги на имущество не нормируются на студента, а значит, учитывают фактическую площадь имущественного комплекса.

Суть предложений по учету особенностей объектов имущественного комплекса в системе нормативных затрат на оказание государственных услуг заключается в следующем. На наш взгляд, следует отказаться от стремления учесть в системе единых нормативных затрат абсолютно все особенности имущественного комплекса вузов. Необходимо сосредоточиться только на тех из них, которые обусловлены такими объективными факторами, как: географическое положение учреждения; особенности образовательных программ; наличие особо ценных объектов культурного наследия; статус ведущего вуза, определяющий отличный от других вузов уровень обеспеченности имущественным комплексом и его сложности.

Предлагается учитывать объективные особенности имущественного комплекса вузов с использованием тех инструментов, которые «встроены» в систему единых нормативных затрат, не изменяя общих принципов этой системы.

Кроме того, предлагается рассмотреть возможность дифференцировать значения составляющей базовых нормативных затрат на оплату коммунальных услуг по стоимостным группам специальностей.

Вероятно, следует рассмотреть возможность изменения базового перечня объективных характеристик вузов, дополнив его характеристикой «наличие законодательно закрепленного статуса «уникальный научно-образовательный комплекс» и установить соответствующий корректирующий коэффициент, в том числе и на составляющие нормативных затрат, связанные с эксплуатацией имущества.

Другие особенности имущественного комплекса, в том числе крупных имущественных комплексов целевого назначения, не рекомендуется учитывать в составе нормативных затрат, поскольку любая дополнительная дифференциация единых нормативных затрат снизит уровень прозрачности формирования финансового обеспечения, повысит сложность системы и приведет к невыполнению внедрения единых нормативных затрат.

Для учета таких особенностей возможно использование иных финансовых инструментов. В частности, альтернативными подходами к финансовому обеспечению содержания имущества могут быть: финансовое обеспечение в рамках субсидии на выполнение государственного задания на оказание государственной услуги; финансовое обеспечение в рамках субсидии на выполнение государственного задания на выполнение государственной работы; финансовое обеспечение в рамках субсидии на иные цели.

Трудности учета особенностей имущественного комплекса вузов

Механизм финансирования в рамках субсидии на выполнение государственного задания на оказание государственной услуги предполагает обязательное нормирование объемов финансового обеспечения на единицу государственной услуги. В этом заключается основная трудность учета особенностей имущественного комплекса вузов: единицей образовательной услуги является обучающийся, а единицей измерения площади недвижимого имущества остается метр квадратный.

В этих условиях теоретически возможны несколько способов учета площадей недвижимого имущества в системе нормативных затрат:

1. Нормативные затраты на содержание имущества рассчитываются отдельно от остальных нормативных затрат и нормируются не на одного обучающегося, а на метр квадратный.

2. Нормативные затраты на содержание имущества учитываются в составе нормативных затрат, при этом также возможны два варианта:

2.1. Нормативные затраты на содержание имущества нормируются на единицу оказания государственной услуги, то есть на одного студента;

2.2. Нормативные затраты на содержание имущества нормируются на студента через норматив площади на студента. Иными словами, устанавливается норма в натуральном выражении (метры квадратные) на одного студента, а также стоимость одного метра квадратного. Нормативные затраты на содержание имущества в этом случае рассчитываются по формуле:

Nим = S × nм2 × q,

где:

Nим— финансовое обеспечение содержания имущества;

S — норматив площади, установленный на одного студента;

q — количество студентов.

При этом как норматив площади на одного студента, так и нормативные затраты на содержание одного метра квадратного могут быть как индивидуально установленными для каждого вуза, так и едиными — установленными для всех или для группы вузов.

В общем виде все варианты нормирования затрат на содержание имущества представлены на рисунке 2.

В настоящее время используется вариант 2, при котором затраты на содержание имущества нормируются непосредственно на студента, без использования натуральных норм площади на одного студента.

Единый норматив площади может быть установлен для всех вузов. Например, на базе норм площади на одного студента, предусмотренных действующими Санитарными правилами.

Групповой норматив площади может быть установлен по группам вузов с близкими условиями деятельности и показателями удельных затрат в расчете на одного обучающегося.

Индивидуальный норматив площади может устанавливаться на базе показателя удельных затрат на содержание имущества каждого вуза.

Возможны и комбинированные варианты:

а) основанный на едином нормативе с введением индивидуальных нормативов для уникальных учебных заведений, имеющих национальное значение, и/или существенно более высокую, чем в среднем, долю площади общежитий в общей площади;

б) основанный на групповых нормативах с введением индивидуальных нормативов для уникальных учебных заведений, имеющих национальное значение.

В связи с тем что внедрение натуральных норм площади в значительной степени усложнит расчет объемов финансового обеспечения вузов, при принятии окончательного решения необходимо провести анализ выгод и затрат применения натуральных норм площади. Это прежде всего касается внедрения единых норм площади для всех или для группы вузов.

В заключение необходимо отметить, что установление среднего или единого норматива без учета объективной составляющей дифференциации индивидуальных затрат вузов может привести не к росту эффективности расходования бюджетных средств, а к недофинансированию содержания имущества, к снижению результирующих показателей вузов по основной деятельности.

1 Закон от 8 мая 2010 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83‑ФЗ).

1 Утверждена приказом Минобрнауки России от 18 апреля 2012 г. № 310.

2 Раздел 4 «Программный подход — базовый принцип принятия решений» Концепции осуществления Минобрнауки России полномочий собственника в отношении имущества подведомственных организаций (в отношении объектов движимого и недвижимого имущества).

3 Строительные нормы и правила СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения» (утв. приказом Минрегионразвития России от 1 сентября 2009 г. № 390).

4 На основе данных ПФХД за 2014 год в части расходов по статьям 223 и 225 КОСГУ, осуществленных за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников.