Порядок формирования нормативных затрат

Сегодня обсуждаемым вопросом является вопрос формирования в следующем году государственных заданий в условиях принятых в 2013 году поправок в статью 69.2 Бюджетного кодекса. Рассмотрим данные новации, а также остановимся на вопросах планирования финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

Базовые перечни услуг

Поправками в статью 69.2 Бюджетного кодекса введена норма о базовых (отраслевых) перечнях государственных и муниципальных услуг и работ, которые утверждаются федеральными органами исполнительной власти и должны содержать исчерпывающий перечень всех государственных и муниципальных услуг и работ, которые оплачены бюджетом и должны быть бесплатными для граждан. На основании этих перечней каждый орган власти (орган местного самоуправления) должен сформировать и утвердить для подведомственных учреждений государственное (муниципальное) задание.

Для чего это было сделано?

Унифицированный подход к определению однотипных услуг

Отсутствие унифицированного подхода к определению однотипных услуг и работ, включенных в перечни государственных или муниципальных услуг и работ, привело к тому, что одинаковые по сути услуги и работы имеют различные наименования, степень детализации, а также показатели объема, что в конечном счете не позволяет сравнивать данные услуги и работы по их стоимости, качеству и объему.

В конечном счете должны выбирать наиболее эффективного поставщика услуг, сравнивая по качеству, доступности, стоимости.

Вопрос формирования рыночных механизмов оказания государственных (муниципальных) услуг, предусматривающих развитие конкурентной среды с привлечением негосударственных организаций, заявлен в ежегодном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2014–2016 годах», программных документах Правительства Российской Федерации, поручениях правительства и президента.

Необходимо создать условия для закупки государственных (муниципальных) услуг у организаций, выбранных гражданами, то есть то, что сегодня уже создает законодательство об обязательном медицинском страховании, в соответствии с которым финансовые ресурсы следуют за человеком туда, где он получает медицинскую помощь.

В 2015 году необходимо реализовать комплекс мер по внедрению практики конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг с участием негосударственных организаций.

Для этого предлагается разработать проект федерального закона об оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ от имени публично-правового образования физическим и (или) юридическим лицам на конкурентной основе, который будет определять:

• формы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг — в каких случаях возможно субсидирование на конкурсной основе (гранты), а в каких — размещение государственного (муниципального) заказа. Например, субсидирование возможно применять в том случае, если отсутствует реальная конкурентная основа, отсутствуют четкие стандарты качества, существует экстренная необходимость (чрезвычайная ситуация, не позволяющая осуществить комплекс конкурсных процедур) и т. д.;
• особенности проведения конкурсных процедур отбора организаций — поставщиков услуг среди государственных (муниципальных) учреждений и организаций, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями — требования к содержанию извещений и т. д.;
• обязательные требования к осуществлению закупок работ и услуг в пользу третьих лиц — требования к услугам в соответствии со стандартами, характеристика получателей услуг, привязка оплаты по контракту к результатам, методы определения достигнутых результатов (анкетирование, выездные проверки, отчетность и т. д.), продолжительность оказания услуг, контроль за оказанием услуг и т. д;
• переходный период. Например, установить, что в качестве переходной формы работы организаций, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями, могут быть государственные (муниципальные) задания, формируемые в порядке, аналогичном для государственных (муниципальных) учреждений, и их финансовое обеспечение путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета.

Принятие расходных обязательств, обусловленных договорами, заключаемыми государственными или муниципальными заказчиками в пользу третьих лиц, возможно, потребует внесения изменений в федеральные законы, регулирующие порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и работ, в части установления возможности оказания данных услуг и выполнения работ на основании договоров, заключаемых в пользу третьих лиц (а не на основании государственных заданий), либо в части распространения на негосударственные организации систем контроля и оценки качества государственных и муниципальных услуг, осуществляемых в отношении учреждений, установления равенства условий налогообложения организаций — поставщиков государственных (муниципальных) услуг различных организационно-правовых форм и т. д.).

Для этого потребуется внести изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие:

• налоговые льготы по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество юридических лиц, осуществляющих благотворительные пожертвования организациям, оказывающим социальные услуги;
• снятие ограничений на минимальный размер штатных работников организаций, осуществляющих образовательную и (или) медицинскую деятельность, в качестве условия применения налоговой ставки по налогу на прибыль организаций 0 процентов;
• выравнивание условий оплаты негосударственными организациями налога на имущество с государственными и муниципальными учреждениями.

Оптимизация сети учреждений

Анализ базовых (отраслевых) перечней позволит провести оптимизацию (инвентаризацию) сети учреждений путем исключения из этих перечней:

• услуг и работ, не соответствующих полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
• услуг и работ, не соответствующих полномочиям органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и вообще целям создания такой организационно-правовой формы, как бюджетное учреждение или автономное учреждение.

Например, унитарное предприятие еще в 2009 году признано бесперспективной организационно-правовой формой юридического лица, подлежащей замене другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами со 100-процентным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. При этом, исходя из реальных потребностей государства, представляется допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики.

Поэтому сейчас идет массовое преобразование унитарных предприятий в государственные (муниципальные) учреждения, автономные некоммерческие организации либо хозяйственные общества.

При Росимуществе создана межведомственная рабочая группа по вопросам преобразования федеральных государственных унитарных предприятий.

С другой стороны, нужно помнить, что бюджетные и автономные учреждения не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции. Исполнение указанных функций возможно только казенными учреждениями.

Однако, как показал анализ деятельности федеральных учреждений, не всегда соблюдаются эти ограничения по сферам деятельности учреждений. Например, положениями части 4 статьи 5 Закона от 28 декабря 2013 г. № 418?ФЗ установлено, что до 1 января 2016 года дирекции строительства, созданные в форме государственного (муниципального) унитарного предприятия, подлежат реорганизации в государственное (муниципальное) казенное учреждение, а в отношении дирекций строительства, созданных в форме государственного (муниципального) бюджетного или автономного учреждения, в установленном порядке принимается решение об изменении их типа на казенное учреждение. Несмотря на указанное законодательное ограничение, в Минфин России представляются проекты распоряжений, предусматривающие создание бюджетных учреждений для осуществления функций дирекции строительства.

Если услуги (работы) оказываются (выполняются) учреждениями в интересах органа государственной власти, в том числе осуществляющего функции и полномочия учредителя в отношении учреждений, осуществление данных видов деятельности целесообразно поручать казенным учреждениям либо размещать государственный заказ в соответствии с Законом от 5 апреля 2013 г. № 44?ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44?ФЗ).

В то же время законодательством Российской Федерации не установлено ограничение для осуществления учреждениями основных видов деятельности в интересах органов государственной власти или других учреждений.

Упрощение процедур работы с госзаданиями

В-третьих, базовые перечни государственных и муниципальных услуг и работ должны существенно упростить работу по составлению и финансовому обеспечению государственного или муниципального задания для каждого учреждения.

Для реализации такого подхода к работе с государственными заданиями принято постановление Правительства РФ от 26 февраля 2014 г. № 151.

Данным постановлением устанавливается, что государственные задания по новым правилам впервые будут формироваться на 2016 год.

Федеральные органы исполнительной власти должны были утвердить базовые (отраслевые) перечни до 1 июля 2014 года.

По перечню, который утвержден приказом Минфина России от 16 июня 2014 г. № 49н, двадцати федеральным органам исполнительной власти необходимо будет сформировать и утвердить 30 базовых (отраслевых) перечней.

В Перечень включены виды деятельности с указанием ответственных за них федеральных органов исполнительной власти.

Это очень важный перечень, и он будет использоваться, когда органы государственной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя учреждений, захотят внести предложения о внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни, и эти органы будут знать, к кому обращаться.

Виды деятельности в Перечне сформулированы с использованием наименований разделов, подразделов классификации расходов бюджетов и наименований государственных программ Российской Федерации исходя из законодательства Российской Федерации, устанавливающего полномочия федеральных органов исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, а также предложений соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время осуществляется размещение базовых перечней в информационной системе «Электронный бюджет» (budget.gov.ru). После размещения в информационной системе базовых перечней федеральным органам государственной власти (государственным органам), органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, а также главным распорядителям бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, будет обеспечен доступ к информационной системе через единый портал бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети интернет для подачи заявки с предложением о внесении изменений в базовые перечни в порядке, установленном Минфином России.

Ведомственные перечни формируются и ведутся в информационной системе, доступ к которой осуществляется через единый портал бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети интернет.

Ведомственные перечни также размещаются на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети интернет по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru) в порядке, установленном Минфином России. Соответствующий проект приказа Минфина России в настоящее время разрабатывается.

Реестровая запись формируется только в электронной форме через единый портал бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru).

Реестровая запись будет подписываться электронной подписью, согласовываться с Министерством финансов Российской Федерации.

После утверждения реестровой записи федеральным органом исполнительной власти реестровой записи присваивается постоянный уникальный номер.

Реестровая запись будет содержать следующую информацию:

а) наименование государственной (муниципальной) услуги или работы с указанием кодов Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, которым соответствует государственная (муниципальная) услуга или работа;

б) указание на публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого относится оказание государственной (муниципальной) услуги или работы:

010 — Российская Федерация;

021 — субъект Российской Федерации;

022 — город федерального значения;

030 — муниципальное образование;

031 — муниципальный район;

032 — городской округ;

033 — городское поселение;

034 — сельское поселение.

в) указание на бесплатность или платность государственной (муниципальной) услуги или работы;

г) характеристика государственной (муниципальной) услуги или работы, описывающая содержание государственной (муниципальной) услуги или работы. По одной государственной (муниципальной) услуге или работе может быть выделено не более трех различных характеристик государственной (муниципальной) услуги или работы, описывающих содержание государственной (муниципальной) услуги или работы;

д) условия (формы) оказания государственной (муниципальной) услуги или выполнения работы. По одной государственной (муниципальной) услуге или работе может быть выделено не более двух различных характеристик государственной (муниципальной) услуги или работы, описывающих условия (формы) оказания государственной (муниципальной) услуги или выполнения работы;

ж) категории потребителей государственной (муниципальной) услуги или работы;

з) наименования показателей, характеризующих качество и (или) объем государственной (муниципальной) услуги (выполняемой работы), и единицы их измерения.

Кроме того, при формировании информации о наименовании государственной (муниципальной) услуги или работы будет указываться:

• услуга это или работа;
• указание на включение государственной (муниципальной) услуги в федеральный реестр государственных услуг, реестры государственных услуг субъектов Российской Федерации, реестры муниципальных услуг в соответствии с Законом от 27 июля 2010 г. № 210?ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210?ФЗ) (при наличии).

Также к реестровой записи будет прикрепляться нормативный правовой акт, являющийся основанием для включения государственной (муниципальной) услуги или работы в базовые (отраслевые) перечни, в виде электронной копии бумажного документа.

Дальнейшим этапом работы над сформированными базовыми (отраслевыми) перечнями должно стать их обсуждение с представителями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и при необходимости доработка утвержденных базовых (отраслевых) перечней.

Кроме того, запланировано внесение изменений в Бюджетный кодекс и в Закон № 210?ФЗ в части регламентации формирования и ведения единого регистра государственных и муниципальных услуг и работ для синхронизации деятельности публично-правовых образований по обеспечению потребностей граждан и юридических лиц в данных услугах и работах и устранения неясности правового регулирования в части разграничения государственных и муниципальных услуг и работ, оказываемых и выполняемых в контексте указанных федеральных законов.

Закон № 210?ФЗ регламентирует предоставление административных услуг (действий), предусмотренных административными регламентами в рамках исполнения государственных (муниципальных) функций, а Закон от 8 мая 2010 г. № 83?ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» регламентирует предоставление гарантированных бесплатных социальных услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Одновременно должна начаться работа по разработке федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности единых подходов к формированию общих требований определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (далее — федеральные министерства), должны утвердить общие требования к порядку определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (далее — Общие требования).

На основании Общих требований органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителей в отношении государственных и муниципальных учреждений (далее — органы-учредители), должны установить нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг и нормативные затраты на содержание государственного (муниципального) имущества.

Указанные положения применяются при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Принимая во внимание, что обоснования бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов должны формироваться главным распорядителем бюджетных средств — органом-учредителем с учетом утвержденных в вышеизложенном порядке нормативных затрат при формировании законов (решений) о бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Общие требования должны быть определены до начала 2016 года.

Порядок определения нормативных затрат

Для составления общих требований к порядку определения нормативных затрат Минфином России направлены методические рекомендации федеральным органам исполнительной власти, в которых обозначен подход к определению нормативных затрат, приведены расчетные процедуры (калькуляция) по их определению (на оплату труда, на приобретение материальных запасов, на общехозяйственные нужды, на коммунальные услуги, на содержание имущества и т. д.).

Определенные сложности могут возникать, если в отношении отдельных составляющих нормативных затрат не утверждены нормативы (нормы) федеральными законами, ГОСТами, СНиПами, СанПиНами, федеральными стандартами и регламентами оказания государственных (муниципальных) услуг, поскольку общий подход к определению нормативных затрат предусматривает расчет нормы каждого ресурса, непосредственно используемого в процессе оказания государственной услуги, а не расчет исходя из просто цены ресурса и фактического потребления и т. д.

Чтобы посчитать нормативные затраты на приобретение материальных запасов, необходимо сначала рассчитать норму потребления материальных запасов на оказание единицы услуги и затем, исходя из нормы, — нормативные затраты на приобретение материальных запасов.

Например, в соответствии с федеральными стандартами спортивной подготовки на группу, состоящую из четырех человек, занимающихся плаванием, предусмотрено два секундомера. Таким образом, норма материального запаса на оказание единицы услуги равна 0,5 единицы.

И исходя из этой нормы рассчитываются нормативные затраты на приобретение материальных запасов — норму умножаем на цену единицы ресурса (в качестве цены единицы ресурса используется закупочная стоимость материальных запасов на момент планирования, скорректированная на индексы-дефляторы по группам товаров) и делим на срок использования ресурса.

Если же нормы расходования ресурса не утверждены, предлагается их определять расчетным методом, например, исходя из норм времени, затрачиваемого специалистом на оказание государственной услуги, или норм времени учащихся в соответствии с учебными планами, норм используемых площадей и т. д.

Вопрос создания условий для оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения позволяет нам двигаться к конечной задаче и цели проводимой реформы.

В конечном счете необходимо выбирать наиболее эффективного поставщика услуг, сравнивая их по качеству, доступности, стоимости. И поэтому каждому ведомству нужно определить свою политику, как двигаться к нормативам единым, но единым не в смысле, что они должны быть абсолютно одинаковыми, а единым в смысле, что методика должна быть прозрачной.

И, конечно, отсутствие единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, когда финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом «от достигнутого», тормозит дальнейшее развитие реформы.

Нужно отметить, что нормативные затраты в обязательном порядке необходимо утверждать на услуги. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на выполнение работ может рассчитываться сметным методом исходя из потребности в средствах, необходимых для выполнения таких работ, либо могут использоваться нормативные затраты на выполнение работ.

Часто задаваемый вопрос: как корректно разделить в перечнях «услуги» и «работы», какую деятельность правомерно относить к услугам, а какую можно только к работам? Правовое регулирование данного вопроса в федеральном законодательстве недостаточно детально рассмотренно. В этой связи на федеральном уровне выбран такой подход: если деятельность осуществляется в интересах конкретного потребителя — юридического или физического лица, то ее можно именовать услугой. Если же получателем является общество в целом (услуга является так называемой «услугой коллективного пользования») либо орган исполнительной власти, то такую деятельность можно отнести к категории работ.

Таким образом, учитывая, что стоимость работ рассчитывается индивидуально для каждого потребителя, определение нормативных затрат для указанных работ не является обязательным.

В целях сохранения государственного (муниципального) имущества, на базе которого учреждения осуществляют свою деятельность (независимо от того, какой объем услуг (работ) оказывается (выполняется) на базе такого имущества), часть субсидии на содержание имущества (например, в размере 10 процентов от общего объема затрат на оплату потребления электрической энергии, 50 процентов от общего объема затрат на оплату потребления тепловой энергии, уплату налогов) целесообразно рассчитывать прямым счетом, как гарантированную часть субсидии.

Затраты на содержание имущества

При изменении государственного задания субсидия в части содержания имущества не уменьшается.

В случае если бюджетные и автономные учреждения оказывают государственные (муниципальные) услуги (выполняют работы) сверх установленного государственного (муниципального) задания за плату, нормативные затраты на содержание государственного (муниципального) имущества в части уплаты налогов на имущество целесообразно рассчитывать пропорционально доходам, полученным учреждениями от платной деятельности, и размеру субсидии.

Таким образом, при определении нормативных затрат на содержание имущества необходимо предусматривать коэффициент приносящей доход деятельности учреждения, который можно рассчитать как соотношение субсидии, полученной в отчетном году, и поступлений от платных услуг в отчетном году.

Кстати, в расчет субсидии будут включаться расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества только в части используемых в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (в том числе приобретенных за счет средств от приносящей доход деятельности).

Для установления общих требований к порядку определения нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в условиях существенной дифференциации материально-технического и кадрового обеспечения государственных и муниципальных учреждений целесообразно создание единого для всех субъектов Российской Федерации подхода к определению нормативных затрат в соответствующей отрасли путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат с возможностью применения корректирующих или иных расчетных показателей.

Кстати, согласно Законам от 12 января 1996 г. № 7?ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7?ФЗ) и от 3 ноября 2006 г. № 174?ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174?ФЗ) в расчет субсидии включаются расходы на содержание особо ценного и недвижимого имущества, только закрепленного за бюджетным или автономным учреждением учредителем. То есть того, которое закреплено за учреждением распоряжением соответствующего правительства.

Надо отметить, что в Минфине России сейчас рассматривается возможность уточнения Законов № 7?ФЗ и 174?ФЗ в части включения в состав нормативных затрат, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества только в части используемых в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (в том числе приобретенных за счет средств от приносящей доход деятельности).

При этом законодательством Российской Федерации не установлено ограничение для отнесения имущества, приобретенного за счет средств от приносящей доход деятельности, по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, к особо ценному движимому имуществу.

С учетом положений, установленных статьей 298 Гражданского кодекса, учреждение самостоятельно распоряжается имуществом (в том числе отнесенным к особо ценному движимому имуществу), приобретенным за счет средств от приносящей доход деятельности.

Согласно пункту 18 Методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденных совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 137н/527 (далее — Методические рекомендации № 137н/527), в составе нормативных затрат на содержание имущества отражаются нормативные затраты в том числе на содержание объектов недвижимого имущества, находящегося у учреждения на основании договора аренды или безвозмездного пользования, эксплуатируемого в процессе оказания государственных услуг.

К нормативным затратам на содержание имущества относятся затраты на:

• аренду недвижимого имущества;
• коммунальные услуги;
• техническое обслуживание и текущий ремонт;
• содержание прилегающих территорий.

Оплата коммунальных услуг осуществляется на основании договора, заключенного учреждением с поставщиком данных услуг, либо путем возмещения организации, на площадях которой размещено учреждение, расходов по коммунальным услугам по тарифам снабжающих организаций.

Если при возмещении расходов федерального бюджета не возникает налогооблагаемой прибыли, то средства, поступающие от учреждения в целях возмещения расходов по оплате услуг поставщикам данных услуг, возможно перечислять в порядке, аналогичном для средств, поступающих во временное распоряжение.

В этом случае средства учреждений подлежат перечислению с лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства на балансовом счете 40501 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Финансовые организации», на счет, открытый органам Федерального казначейства на балансовом счете 40302 «Средства, поступающие во временное распоряжение», с отражением данных средств на лицевом счете, открытом для оплаты соответствующих денежных обязательств.

На основании статьи 210 Гражданского кодекса уплата налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, производится собственником имущества.

Готовящиеся поправки

Учитывая, что законодательство Российской Федерации преду­сматривает разные источники финансового обеспечения содержания имущества как в рамках государственного задания, так и в рамках программы обязательного медицинского страхования, предлагается внести изменения в постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671, предусматривающие уменьшение субсидии на выполнение государственного задания в размере затрат, отнесенных к содержанию имущества за счет тарифа на оплату медицинской помощи.

При недостаточности у учреждений средств на уплату налогов данную уплату возможно осуществить за счет целевых субсидий, предоставляемых учреждениям из бюджета в соответствии с положениями абзаца второго пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса.

Вопросы планирования расходов на оплату бюджетными и автономными учреждениями энергосервисных договоров уже урегулированы положениями Методических рекомендаций № 137н/527, установившими, что данные расходы должны учитываться в составе нормативных затрат на оказание государственных услуг, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

В соответствии с пунктом 21 указанных Методических рекомендаций № 137н/527 дополнительно к нормативным затратам на коммунальные услуги, которые рассчитываются по видам энергетических ресурсов, в том числе исходя из нормативов потребления коммунальных услуг с учетом требований обеспечения энергоэффективности и энергосбережения, рассчитываются нормативные затраты на оплату энергосервисных договоров как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, определенный условиями энергосервисного договора.

Также в Методических рекомендациях № 137н/527 будут приведены расчетные процедуры (калькуляция) по определению нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги (на оплату труда, на приобретение материальных запасов, на общехозяйственные нужды, на коммунальные услуги, на содержание имущества и т. д.).

Планирование финансовой деятельности

Во взаимосвязи с планированием финансово-хозяйственной деятельности учреждения необходимо рассматривать вопросы планирования закупок учреждений.

И первый вопрос, который необходимо рассмотреть, на какой максимальный срок можно заключать гражданско-правовые договоры бюджетным и автономным учреждениям.

В целом бюджетные учреждения применяют Закон № 44?ФЗ. Если один контракт заключен за счет двух источников средств — субсидии и приносящей доход деятельности, — то применяется также Закон № 44?ФЗ. Трудно прогнозируемые закупки за счет приносящей доходы деятельности лучше проводить по Закону от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Итак, в настоящее время законодательством Российской Федерации о контрактной системе не установлен предельный срок заключения гражданско-правовых договоров бюджетными и автономными учреждениями. Однако у нас появился план-график, который разрабатывается бюджетным учреждением на один год, и план закупок, который формируется на срок действия закона о бюджете, то есть на три года.

При этом план ФХД должен четко коррелироваться по статьям расходов с планом-графиком.

Таким образом, при планировании срока, на который будет заключен контракт, бюджетным учреждениям необходимо руководствоваться показателями плана финансово-хозяйственной деятельности.

Исходя из изложенного, бюджетное учреждение должно принимать обязательства в том числе путем заключения гражданско-правового договора в пределах плановых показателей по поступлениям, предусмотренных планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения, не допуская возникновения кредиторской задолженности без достаточных источников финансового обеспечения.

Для того чтобы план ФХД мог являться инструментом для исполнения функции по контролю плана закупок на ЛБО в части субсидии на выполнение госзадания, предполагается внести следующие изменения в приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»:

• прописать не возможность, а требование вести ПФХД в разрезе источников (субсидия на госзадание, внебюджет);
• закрепить типовую форму (например, на основе той, что сделана для федерального уровня, но с разделением по источникам финансирования) с указанием обязательных для заполнения полей;
• ввести требование о необходимости указания в расходной части ПФХД расходов, связанных с закупками отдельными строками по каждому КОСГУ.

Еще один вопрос — о возможных предельных размерах авансовых платежей.

Пунктом 22 постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. № 1213 «О мерах по реализации Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее — Постановление № 1213) установлены предельные размеры авансовых платежей, которые могут предусматривать при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг получатели средств федерального бюджета.

Поскольку бюджетные и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса и получателями бюджетных средств, нормы пункта 22 Постановления № 1213 на них не распространяются.

Порядок санкционирования расходов, осуществляемых бюджетными (автономными) учреждениями за счет субсидий, предоставляемых из соответствующего бюджета в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — целевая субсидия), установлен приказом Минфина от 16 июля 2010 г. № 72н «О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Указанным нормативным правовым актом не установлено требования об осуществлении санкционирования в части размера авансового платежа.

Размеры авансовых платежей регулируются условиями договоров, заключаемых бюджетными (автономными) учреждениями в соответствии с законодательством Российской Федерации, ответственность за исполнение которых согласно положениям статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации бюджетные и автономные учреждения несут самостоятельно.

Исходя из законодательства, регулирующего особенности правового положения бюджетных и автономных учреждений, учредитель учреждения должен контролировать вопросы авансов при заключении учреждением соответствующих договоров (и не только подлежащих оплате за счет целевых субсидий), поскольку несет персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность, в том числе по обязательствам, возникающим из заключенных договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг.

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, в трудовом договоре в обязательном порядке предусматривает случаи, при наступлении которых по своей инициативе может расторгнуть трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения, в том числе при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Финансовое обеспечение выполнения госзадания

В 2014 году, как и в 2013-м, субсидия на финансовое обеспечение выполнения задания подлежит перечислению учреждению один раз в квартал в сумме, не превышающей:

• 25 процентов годового размера субсидии в течение I квартала;
• 50 процентов (для образовательных учреждений — 65 процентов) годового размера субсидии в течение первого полугодия;
• 75 процентов годового размера субсидии в течение 9 месяцев.

Причем требования по ограничению ежеквартального перечисления субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям установлены только в отношении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Субсидия на иные цели может перечисляться в полном объеме в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Целевая субсидия может быть предоставлена учреждению в случае:

• необходимости осуществления санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам учреждения, связанным, например, с приобретением дорогостоящего оборудования, проведением иных целевых мероприятий;
• осуществления расходов учреждения, носящих непостоянный характер, включение которых в состав нормативных затрат на оказание государственных услуг (работ) в рамках государственного задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг (работ) (например, капитальный ремонт, осуществление единовременных выплат, проведение разовых мероприятий и т. п.).

В составе субсидии на иные цели (целевой субсидии), преду­смотренной абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса, может быть сформирован резерв в целях финансового обеспечения расходов федерального бюджета, связанных с предоставлением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, исходя из возникающей в течение финансового года потребности в данных субсидиях.

Повышение эффективности бюджетных расходов в 2015 году

В целях решения вопроса о свое­временном исполнении получателями средств федерального бюджета бюджетных обязательств в течение финансового года Правительством Российской Федерации ежегодно утверждаются меры, обеспечивающие равномерность расходования средств бюджета.

Можно отметить следующие предложения из утвержденного Правительством Российской Федерации перечня.

Распределение ассигнований

Закрепление обязанности главного распорядителя бюджетных средств распределять весь объем преду­смотренных ему ассигнований (закупки, бюджетные инвестиции, межбюджетные трансферты). Указанная обязанность установлена Постановлением № 1213.

В данный момент сложилась практика, когда получателям бюджетных средств право на принятие и (или) исполнение обязательств доводится поэтапно или во второй половине года, и это не позволяет им начинать процедуру закупок и заключать своевременно контракты. По контракту, заключенному в конце года, срок исполнения автоматически сдвигается на следующий бюджетный цикл, и в результате у бюджета возникает кредиторская задолженность.

Если главный распорядитель бюджетных средств распределяет предусмотренные ему ассигнования между подведомственными получателями в полном объеме, то заказчики имеют возможность завершить начатые в предыдущем году процедуры закупки, свое­временно начать новые процедуры закупки и заключить в начале года контракт, исполнение которого (в том числе оплата) завершится в текущем году.

При этом положениями статьи 15.15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Использование остатков

Снизить объем кредиторской задолженности на конец финансового года позволят и поправки, внесенные в Бюджетный кодекс, для реализации которых включены соответствующие нормы в Постановление № 1213.

Речь идет о возможности использования в очередном году остатков средств, предусмотренных на оплату заключенных контрактов, не использованных на начало очередного года.

Если заказчик не счел возможным оплатить в текущем году свои обязательства по контракту (по причине ненадлежащего исполнения работ услуг или поставки некачественных товаров), он вправе завершить такой контракт в следующем году после исправления исполнителем, поставщиком всех недостатков.

Однако надо отметить, что еще до введения указанного инструмента бюджетное законодательство содержало возможность перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом.

Статья 15.15.11. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях гласит, что несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Исходя из этого государственные контракты можно заключать на срок, выходящий за пределы финансового года, до трех лет.

При этом сверх лимитов бюджетных обязательств можно заключать контракты в соответствии с решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности в пределах средств и на срок реализации указанных решений, а также в случаях, преду­смотренных нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, в пределах средств и на сроки, установленные указанными актами.

Должно ли казначейство ставить на учет бюджетное обязательство по договору, если оно превышает ЛБО? Да, орган Федерального казначейства принимает на учет такое бюджетное обязательство, но доводит информацию о данном превышении до получателя средств федерального бюджета и распорядителя (главного распорядителя) средств федерального бюджета, в ведении которого находится получатель средств федерального бюджета.

Не прекращается дискуссия и о возможности осуществления авансовых платежей по договорам, превышающим размер, установленный законодательством для соответствующего вида договора, или сумму авансового платежа по бюджетному обязательству с учетом ранее осуществленных авансовых платежей.

Кассовый расход санкционируется, но орган Федерального казначейства не позднее двух рабочих дней после отражения операций, вызвавших указанные нарушения, на соответствующем лицевом счете доводит информацию о данных нарушениях до получателя средств федерального бюджета путем направления Уведомления о нарушении установленных предельных размеров авансового платежа, а также обеспечивает доведение указанной информации до главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, в ведении которого находится допустивший нарушение получатель средств федерального бюджета, не позднее десяти рабочих дней после отражения операций, вызвавших указанные нарушения, на соответствующем лицевом счете.

При этом в отношении бюджетных учреждений такой контроль не осуществляется. Для бюджетных учреждений вообще нет ограничений по авансовым платежам, кроме как договора.

Запрет на заключение контракта

Установление запрета на заключение государственного контракта после 1 декабря 2015 года, если для его исполнения до конца 2015 года необходимо время более чем 1 месяц.

При этом получатели бюджетных средств вправе принимать бюджетные обязательства в декабре текущего финансового года в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до них на очередной финансовый год, или производить авансовые платежи в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных в текущем финансовом году, с закрытием дебиторской задолженности в очередном финансовом году. Что очень важно, последующая оплата денежных обязательств, возникающих по договорам, по которым уплачен аванс, возможна только после подтверждения выполнения (оказания) работ (услуг) в объеме произведенных платежей.

Кстати, учреждениям необходимо иметь в виду, что сейчас сокращаются (поэтапно до полной отмены) практики авансовых платежей при исполнении государственных (муниципальных) контрактов.

Данная мера обеспечит:

• защиту интересов государственных (муниципальных) заказчиков от действий недобросовестных поставщиков (невозврата авансовых платежей и неисполнения государственных (муниципальных) контрактов);
• сокращение дебиторской задолженности и соответственно доли неэффективных расходов;
• ликвидность счета федерального бюджета.

В настоящее время рассматривается вопрос о том, чтобы открывать счета в органах казначейства не только организациям, которым предоставляются субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений (учреждения и унитарные предприятия), но и коммерческим организациям — хозяйствующим субъектам, получающим бюджетные инвестиции на увеличение уставного капитала. Данная мера такой аккредитивной формы расчетов предложена Правительству Российской Федерации на следующий год.

Меры по повышению ликвидности счета федерального бюджета

Меры, отраженные в Законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»:

• привлечение временно свободных средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, средств, поступающих во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, государственной компании, федеральных государственных унитарных предприятий, получающих из федерального бюджета субсидии на осуществление капитальных вложений, федеральных бюджетных и автономных учреждений;
• открытие в органах Федерального казначейства лицевых счетов юридическим лицам (государственным корпорациям, акционерным обществам, иным юридическим лицам, получающим средства из федерального бюджета) с привлечением временно свободных средств данных юридических лиц;
• открытие в органах Федерального казначейства лицевых счетов исполнителям по государственным контрактам, сумма которых превышает 1 млрд руб., в том числе для учета авансовых платежей, с привлечением временно свободных средств данных исполнителей.