Социальное страхование в России: прошлое и настоящее
В ходе Февральской революции 1917 года было сформировано Временное правительство. Оно действовало со 2 марта по 25 октября 1917 года, являясь высшим законодательным и исполнительным органом государственной власти в России 1.
Управление социальным страхованием при Временном правительстве
В конце февраля 1917 года в Петрограде произошли события, которые привели к образованию Временного правительства — высшего исполнительно-распорядительного и законодательного органа государственной власти в России. Оно было сформировано по соглашению между Временным комитетом Государственной Думы и исполкомом Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. В последнем преобладали эсеры и меньшевики. Временное правительство взяло на себя задачу по восстановлению государственного и общественного порядка и подготовке выборов в Учредительное собрание, на котором, как предполагалось, народ должен был выразить свою волю относительно окончательной формы правления в стране.
Для решения поставленных задач Временным правительством, говоря словами министра торговли и промышленности А. И. Коновалова, был выбран путь «согласования справедливых интересов различных классов и подчинения этих интересов государственному и общественному благу»2. Роль третейского судьи в согласовании этих интересов отводилась государственному аппарату, прежде всего в лице Министерства труда. Однако впредь до его образования в структуре действующего Министерства торговли и промышленности был образован отдел труда с численностью 38 штатных единиц. Для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию отдела труда, учреждался особый комитет из 20 человек (упоминается под разными названиями: комитет труда, паритетный комитет, консультативный комитет и др.). В его состав на паритетной основе входили восемь представителей рабочих (от Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов) и восемь представителей предпринимателей (по два члена от Петроградского и Московского общества фабрикантов и заводчиков, а также четыре члена от Совета съездов представителей промышленности и торговли). Двух своих представителей в этом комитете имели Всероссийские земский и городской союзы и двух представителей — Центральный Военно-промышленный комитет. Сверх перечисленных представителей по решению председателя комитета в его заседаниях с правом совещательного голоса могли принимать участие чиновники фабричной инспекции и горного надзора, а также другие сведущие лица.
Среди представителей Комитета труда были авторитетные к тому времени деятели рабочего движения К. А. Гвоздев (председатель Союза металлистов, председатель рабочей группы Центрального Военно-промышленного комитета, член бюро исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, впоследствии зам. министра труда, министр труда Временного правительства), А. Н. Винокуров (один из редакторов журнала «Вопросы страхования», организатор и участник страховой компании большевистского направления, впоследствии зам. наркома, нарком социального обеспечения РСФСР, зам. наркома труда в Советском правительстве, председатель Верховного Суда СССР), П. А. Красиков (один из организаторов Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, впоследствии зам. наркома юстиции, прокурор Верховного Суда, зам. председателя Верховного Суда СССР) и другие.
Отдел труда и упомянутый комитет Министерства торговли и промышленности взялись за пересмотр действующего и разработку нового законодательства по вопросам труда и социального страхования. Известный теоретик и практик социального страхования С. М. Шварц писал в этой связи: «Действовавшие у нас до сих пор законы о страховании рабочих, разрабатывавшиеся в эпоху тяжелой реакции 1908–1912 гг. и носящие на себе яркий отпечаток этой мрачной эпохи, находятся в непримиримом противоречии с условиями жизни в новой свободной России. Жизнь уже с первых дней после революции начала поэтому ломку этих законов и ребром поставила вопрос об их реформе»3.
Весьма важным для дальнейшего развития социального страхования и всего рабочего движения России стал разработанный отделом труда и в апреле 1917 года принятый Временным правительством закон о рабочих комитетах. Они избирались на заводах и фабриках путем прямого тайного голосования и наделялись правом представлять и защищать интересы рабочих перед администрацией. Фабрично-заводские комитеты занимались регулированием заработной платы, устанавливали правила внутреннего распорядка, решали проблемы бытовых условий рабочих. Их функции постепенно расширялись. C лета 1917 года они стали надежной опорой большевикам на предприятии. После захвата политической власти на Первом Всероссийском съезде профсоюзов (1918 г.) фабзавкомы были реорганизованы в первичное звено профсоюзов, а затем, с середины 1930-х годов, им было предоставлено право управлять на предприятиях социальным страхованием, что они достаточно успешно и делали до начала 1990-х годов.
Отдел труда Министерства торговли и промышленности просуществовал всего два месяца. Его функции перешли к Министерству труда, учрежденному 5 мая 1917 года. Министром был назначен социал-демократ М. И. Скобелев, заместителем — также социал-демократ К. А. Гвоздев. В задачи министерства входило разрешение конфликтов между предпринимателями и рабочими, вопросы социального страхования, охраны труда и борьба с безработицей. Для реализации этих задач в структуре министерства действовали шесть отделов: охраны труда, регулирования взаимоотношений между трудом и капиталом, рынка труда, статистики, законодательных предложений и социального страхования. Отдел социального страхования возглавил социал-демократ С. М. Шварц. В состав этого отдела из Министерства торговли и промышленности перешли отделение больничных касс и отделение по страхованию рабочих от несчастных случаев. К Министерству труда отошел и созданный в марте 1917 года Министерством торговли и промышленности упомянутый нами Комитет труда. Его состав был сформирован из 12 представителей рабочих и 12 представителей предпринимателей. Таким образом, управление социальным страхованием в России с 5 мая 1917 года из Министерства торговли и промышленности перешло в ведение Министерства труда. Сложившаяся к этому времени организационная структура управления социальным страхованием изображена на рис. 1.
Выстраивая вертикаль государственного управления, на период до создания в губерниях и областях местных органов труда Временное правительство 11 июля 1917 года ввело институт комиссаров труда с небольшим аппаратом сотрудников. Действовавшую в структуре Министерства торговли и промышленности фабричную инспекцию, осуществлявшую государственный надзор за исполнением рабочего законодательства, Временное правительство решило преобразовать в промышленную инспекцию. А для надзора за исполнением рабочего законодательства, в том числе законодательства о социальном страховании, предполагалось в структуре Министерства труда создать инспекцию труда, в состав которой планировалось ввести рабочих. Однако на ее создание требовалось время. Поэтому до учреждения инспекций труда их функции поручалось выполнять комиссарам труда совместно с работавшими на местах фабричными инспекторами и окружными инженерами.
После долгих обсуждений и споров 25 июля 1917 года Временным правительством был одобрен и принят закон об обеспечении рабочих на случай болезни. В соответствии с этим законом страховщиками по-прежнему оставались фабрично-заводские больничные кассы. Однако если по царскому закону от 23 июня 1912 года отдельные фабрично-заводские больничные кассы учреждались с согласия владельцев предприятий, то по закону Временного правительства они учреждались рабочими самостоятельно через их выборные органы — фабрично-заводские комитеты, признанные законом Временного правительства, без участия владельцев предприятий и без утверждения Страховым присутствием. Помимо этого новшества закон от 25 июля 1917 года предоставлял рабочим право также самостоятельно принимать решение о вхождении в общую больничную кассу. Разрешалось создавать общие городские и местные (территориальные) районные больничные кассы. Разработчик данного закона С. М. Шварц писал в этой связи, что "вопрос о том, учредить ли при предприятии отдельную кассу или войти в общую кассу, и о том, каков должен быть устав больничной кассы, решался теперь рабочими совершенно самостоятельно"4. При открытии при предприятиях отдельных больничных касс законом устанавливалось минимальное количество участников — не менее 500 человек. Ранее, по царскому законодательству, — не менее 200 человек.
На первичном уровне организационной структуры управления социальным страхованием вместо принципа паритетного участия вводился принцип самоуправления застрахованных. Владельцы предприятий по закону устранялись от участия в управлении делами больничных касс, их представители выводились из состава общих собраний и правлений. Они лишались права приостанавливать постановления больничных касс о расходовании денежных средств. Однако, по настойчивому требованию Министерства торговли и промышленности, закон сохранил за владельцами предприятий право представительства в ревизионной комиссии больничной кассы.
С больничных касс была снята функция по несению расходов в связи с несчастными случаями на производстве в первые 13 недель потери рабочим трудоспособности. Этот вид страхования стал осуществляться полностью за счет страховых товариществ. При этом функции по начислению и выдаче самих пособий сохранялись за больничными кассами, а страховые товарищества должны были ежеквартально больничным кассам возмещать их расходы.
Временное правительство не освободило рабочих от страховых взносов в больничные кассы, разделив тяжесть их уплаты поровну между рабочими и работодателями. Это было весьма принципиальное и важное решение. Мотивы его принятия хотелось бы изложить подробнее словами главного разработчика закона С. М. Шварца, тем более что его позиция как тогда, так и сейчас часто трактуется с искажениями. Он писал: "Переложение всех взносов на владельцев предприятий, при полном самоуправлении рабочих в кассах, могло бы иметь место лишь при установлении иной, более сложной и значительно более стеснительной для касс системы государственного контроля за их деятельностью, чем та система, которая принята в действующем законе. Если все расходы больничной кассы покрываются взносами владельцев предприятий, больничная касса не только не заинтересована в том, чтобы расходовать средства в соответствии с законом, но, напротив, заинтересована в возможно более широком расходовании средств кассы... Далеко идущий государственный контроль за деятельностью касс становится в этом случае совершенно неизбежным. Если, напротив, рабочие сами несут значительную долю расходов, вызываемых деятельностью касс, это устраняет необходимость детального государственного контроля, так как в этом случае сама финансовая организация больничных касс такова, что она обеспечивает их закономерную деятельность: если бы касса широко расходовала свои средства на цели, чуждые закону, это легко могло бы вызвать оппозицию среди участников кассы, и деятельность кассы вернулась бы в законные рамки. Сохранение взносов рабочих означает, правда, известный материальный ущерб для рабочих, но интересы обеспечения самодеятельности рабочих должны быть поставлены выше их материальных интересов"5.
Кроме распределения поровну между предпринимателями и рабочими расходов по уплате страховых взносов в больничную кассу закон возлагал на предпринимателей обязанность вносить дополнительные взносы в эту кассу за низкооплачиваемых рабочих, средний заработок которых был ниже 2/3 средней дневной зарплаты чернорабочего. При этом предприниматель не освобождался от уплаты своей доли. Таким образом, владелец предприятия вносил в больничную кассу страховые взносы за рабочего и за себя. Эта идея, по признанию управляющего отделом социального страхования С. М. Шварца, была заимствована из английского законодательства 1911 года и направлена на то, чтобы предприниматели не устанавливали рабочим чрезмерно низкую зарплату.
Страховой закон Временного правительства распространял страхование на всю Россию, включая Среднюю Азию и Сибирь, а также на мелкие предприятия с числом работающих до 5 человек. По царскому страховому законодательству от 23 июня 1912 года число работающих на заводах и фабриках, подпадающих под страхование, было ограничено 30 трудящимися, а при наличии на предприятии парового котла или двигателя — 20 трудящимися. Вместе с названными положениями закона, расширяющими круг лиц, подпадающих под социальное страхование, Временное правительство откладывало введение социального страхования в отношении сельскохозяйственных работников. Проблема заключалась в создании для них страховщиков. Больничные кассы для этой роли не подходили. В отличие от предприятий их учреждение в сельской местности представлялось затруднительным с практической точки зрения. За пределами действия закона оставались также рабочие казенных (государственных) предприятий и железных дорог, так как эти категории работников уже обеспечивались в связи с болезнью по определенным правилам, утвержденным ранее царским правительством. В ряде случаев они были неудовлетворительными, а в некоторых — более благоприятными, чем это предусматривал новый закон. Поэтому требовалось время для изучения этих условий, чтобы не допустить их ухудшения.
В соответствии с законом Временного правительства увеличивалась максимальная продолжительность оплаты пособия по болезни с 30 дней до полугода, а пособия по родам — с 6 до 8 недель. Кроме того, устанавливалось пособие кормящим матерям в размере 1/4 заработка женщины на 20 недель. В 2 раза увеличивался предел заработной платы, с которой уплачивались страховые взносы: с 1500 рублей в год до 3000 рублей, что влекло за собой и увеличение приплат работодателей в 2 раза, и поступление доходов в больничную кассу. Была увеличена с 4 до 6 месяцев продолжительность врачебной помощи.
Лечение рабочих в виде амбулаторной помощи и первой помощи при внезапных заболеваниях и несчастных случаях после издания царского закона от 23 июня 1912 года входило в обязанность владельцев предприятий. Вместе с тем предпринимателям предоставлялось право передавать сопровождение лечебной помощи в ведение больничных касс на основании соответствующих соглашений с ними. При этом расходы больничных касс на медицинскую помощь должны были возмещать владельцы предприятий. Большинство предпринимателей относились резко отрицательно к передаче дела по оказанию лечебной помощи больничным кассам, опасаясь расточительства денежных средств. Учитывая это, законом Временного правительства больничным кассам было предоставлено право брать в свое ведение медицинскую помощь без согласия предпринимателей, установив для них размер страховых взносов на врачебную помощь в размере двух процентов от зарплаты каждого работника. Порядок и общие основания передачи больничным кассам врачебной помощи по закону должен был установить Совет по делам страхования рабочих. Если больничные кассы этим правом не желали пользоваться, то закон обязывал организовывать врачебную помощь участникам кассы и членам их семей владельцев предприятий.
Закон внес ряд менее значимых улучшений в царское законодательство по социальному страхованию. Он уравнял по размерам пособия одиноких работников с семейными; признал так называемых гражданских жен членами семьи, на которых распространялось социальное страхование на случай болезни. Предоставил право общим собраниям больничных касс в любое время отзывать из состава правления лиц, не оправдавших доверия, образовывать союзы больничных касс и др.
Кроме закона о страховании на случай болезни Временное правительство издало законы о внесении ряда изменений в царское законодательство о руководящих органах социального страхования: о Совете и Присутствиях по делам страхования рабочих. Этому решению предшествовали острые и длительные обсуждения проектов реформирования органов соцстраха в Совете по делам страхования рабочих. Основное внимание было сосредоточено на вопросе о составе этих органов. Представители рабочих на заседаниях Совета 19 и 24 апреля 1917 года настаивали на том, чтобы в составе Совета и Присутствий было абсолютное представительство рабочих. Предприниматели, возражая рабочим, предложили поделить Совет и Присутствия на два состава. В первом составе, при подавляющем представительстве рабочих, рассматривались бы вопросы о страховании на случай болезни, за исключением вопросов, затрагивающих имущественные интересы владельцев предприятий. Во втором составе, при равном представительстве сторон, рассматривались бы все остальные вопросы социального страхования. К заседаниям Совета 27, 29 июня и 1 июля 1917 года обе стороны пришли к выводу "о нецелесообразности дуалистической организации Совета, причем владельцы предприятий указывали на предпочтительность создания одного состава Совета с паритетным представительством рабочих и предпринимателей, а рабочие настаивали на создании одного состава Совета для всех дел с рабочим большинством"6. Учитывая, что по этому вопросу не удалось добиться соглашения, представители Министерства труда решили доработать его согласно своему видению. В действительности Министерство труда заняло позицию владельцев предприятий, изложенную ими на Совете в апреле 1917 года, и внесло проекты законов о двойном составе Совета на утверждение в правительство, которые и были приняты 11 октября 1917 года. Управляющий отделом соцстраха писал в этой связи, что "Совет и Присутствия по делам страхования рабочих, созданные в эпоху Столыпинской реакции и отмеченные печатью недоброй памяти 3-ей Государственной Думы, отходят в область прошлого. 11 октября Правительство утвердило выработанные Министерством труда проекты реформы этих учреждений«7.
Состав Присутствий состоял из восемнадцати человек. Вместо восьми чиновников прежнего состава Присутствия их стало четыре (два от Минтруда, в том числе председатель; один от Министерства торговли и промышленности; один судья от окружного суда). Кроме них в состав Присутствий входили два представителя от города и земства. Значительно было увеличено представительство рабочих и владельцев предприятий. Их стало двенадцать, по шесть человек с каждой стороны. При этом количественное представительство социальных партнеров, в зависимости от рассматриваемых на заседаниях Присутствия вопросов, было разным. При рассмотрении Присутствием дел, касающихся страхования от несчастных случаев и врачебной помощи участникам больничных касс, в Присутствии участвовало по шесть представителей от каждой стороны. При рассмотрении же прочих вопросов, касающихся обеспечения рабочих на случай болезни, представительство рабочих увеличивалось в полтора раза, а представительство владельцев предприятий наполовину сокращалось. В этих случаях рабочие имели в Присутствии девять мест, а владельцы предприятий — только шесть. Председатели Присутствий назначались министром труда и имели двух заместителей, которые избирались один — от представителей рабочих, другой — из среды владельцев предприятий. Ведение делопроизводства в Присутствии возлагалось не на старшего фабричного инспектора, как это было по царскому закону, а на бюро Присутствия, состоящее из трех человек: председателя Присутствия и двух членов — по одному от больничных касс и владельцев предприятий.
Изменения закона о Совете по делам страхования рабочих носили аналогичный характер. Количественный его состав (в общем собрании) закон установил в тридцать человек: шесть чиновников, по одному представителю от Всероссийских союзов городов и земств, один представитель от Общества врачей им. Н. И. Пирогова, один — от Петроградского Совета присяжных поверенных. От рабочих и предпринимателей в состав Совета вводилось двадцать человек. При рассмотрении дел, касающихся страхования от несчастных случаев и врачебной помощи участникам больничных касс, — по десять человек с каждой стороны и пятнадцать и пять — при рассмотрении другой группы дел, касающихся обеспечения рабочих на случай болезни. Рассмотрение менее важных вопросов закон предусматривал не в общем собрании Совета, а в уменьшенном составе, в так называемых частных присутствиях из пяти человек. Частное присутствие Совета для дел, касающихся страхования на случай болезни, рассматривало их в составе председателя Совета, трех представителей рабочих и одного представителя владельцев предприятий. Для рассмотрения дел, касающихся вопросов страхования от несчастных случаев, частное присутствие Совета собиралось в составе его председателя и четырех представителей от рабочих и владельцев предприятий, по два с каждой стороны. Руководство делопроизводством в Совете возлагалось, так же как и в Присутствиях, на бюро. Текущую работу по делопроизводству вел отдел социального страхования Минтруда. Бюро Совета состояло из пяти человек: управляющий отделом социального страхования (он же являлся председателем бюро), двух представителей частных присутствий Совета и двух представителей от рабочих и владельцев предприятий. При этом на одного из представителей каждой стороны возлагались функции секретарей бюро.
Закон внес еще несколько изменений и дополнений в царское законодательство о Страховом Совете и Присутствиях. Так, он предоставил право женщинам быть избранными в состав этих органов, предусмотрел созыв страховых съездов, как общих, так и отдельно для рабочих и владельцев предприятий, увеличил возраст лиц, избираемых в Совет, до 25 лет, и в Присутствия — до 20 лет.
К августу 1917 года отделом социального страхования Минтруда был подготовлен проект еще одного закона о страховании на случай безработицы, который был опубликован в журнале «Страхование рабочих» № 4 в 1917 году и внесен на рассмотрение в Комитет труда. Для организации этого вида социального страхования законопроектом предусматривалось учреждение Центрального комитета по делам страхования безработных в столице России и соответствующих комитетов в губерниях и областях при подавляющем представительстве в них профсоюзов. Впоследствии многие положения этого законопроекта легли в основу аналогичного закона Советской власти.
Основные разногласия в Комитете труда разгорелись по двум вопросам законопроекта: об источниках средств на обеспечение безработных и о размерах их пособий. Сторона предпринимателей Комитета труда выступила за то, чтобы обеспечение безработных государство приняло полностью за свой счет. Управляющий отделом соцстраха Минтруда С. М. Шварц также считал, что обеспечение безработных должно осуществляться за счет всего общества, то есть государства. Однако, по его мнению, Российское государство на тот момент не располагало достаточными средствами для обеспечения этой категории лиц. Поэтому он, отстаивая государственную позицию, утверждал, что обеспечение безработных "возможно в настоящее время не на началах государственного обеспечения, а лишь на началах страхования"8. При этом бремя несения расходов по законопроекту Минтруда делилось на троих: 40 процентов — из взносов рабочих, 40 процентов — приплата владельцев предприятий и 20 процентов — из средств государства. Группа рабочих в Комитете труда после согласования своей позиции с Центральным Советом профессиональных союзов внесла предложение распределить расходы между тремя указанными выше сторонами поровну.
Что касалось размера пособия, то по министерскому законопроекту он определялся одинаково для рабочих всех профессий: не более 2/3 среднего дневного заработка чернорабочего, установленного Страховым присутствием. Представители рабочих в Комитете труда настаивали на привязке пособия к заработку конкретного работника, установив его в размере 2/3 заработка рабочих определенной категории, но не выше 4/5 индивидуального заработка рабочего.
Комитет труда собирался для обсуждения данного законопроекта восемь раз, но так и не смог выработать согласованной между рабочими и предпринимателями позиции. Частичные изменения Временное правительство стремилось внести и в царский закон 1912 года о страховых товариществах, в ведении которых находилась организация страхования рабочих от несчастных случаев на производстве.
В части, касающейся формирования доходов страховых товариществ, Министерство труда никаких изменений в закон вносить не предполагало. Управляющий отделом соцстраха Минтруда С. М. Шварц был глубоко убежден, что страховые товарищества — это организации владельцев предприятий и действовать в финансовой сфере они должны на началах широкого самоуправления своих участников, то есть самих владельцев предприятий. Поэтому в разрешении споров между ними относительно размеров страховых взносов рабочие не заинтересованы и участвовать в них не должны. Для трудящихся важно, чтобы общая сумма страховых взносов обеспечивала выполнение товариществом лежащих на нем обязанностей. Вместе с тем, по мнению С. М. Шварца, рабочие должны знать, как расходуются средства товарищества, выполняет ли оно свои задачи и обязанности перед застрахованными лицами. Он писал в этой связи, что "в деле распределения между владельцами предприятий финансового бремени, которое несет товарищество, и в деле управления средствами товарищества... наиболее отвечает интересам правильной постановки страхования от несчастных случаев (а следовательно и интересам рабочих) последовательное проведение принципа самоуправления владельцев предприятий под контролем государства и с предоставлением рабочим участия в ревизионной комиссии"9. Все остальные (кроме финансовых) вопросы деятельности страховых товариществ, по убеждению управляющего отделом соцстраха Минтруда, должны решаться с непосредственным участием самих застрахованных рабочих. Это прежде всего касалось назначения пострадавшим страхового обеспечения, которое по царскому закону 1912 года было полностью сосредоточено в руках владельцев предприятий. Они через своих представителей расследовали обстоятельства, при которых происходили несчастные случаи, определяли степень утраты потерпевшим трудоспособности, решали вопрос о его праве на пособие и, наконец, устанавливали размер этого пособия. "Словом, разрешение всех вопросов, связанных с назначением страхового вознаграждения потерпевшим от несчастных случаев, — писал С. М. Шварц, — всецело сосредоточено в ведении тех, кто отвечает перед потерпевшими за последствия несчастных случаев... Если закон предоставляет владельцам предприятий самостоятельно решать указанные вопросы, он просто делает их судьями в собственном деле"10.
В средствах массовой информации того периода, в основном большевистской ориентации, высказывались мысли о передаче всего дела назначения пособий по страхованию от несчастных случаев на производстве в ведение рабочих. Управляющий отделом соцстраха был против этого. Он писал, что "в качестве главного аргумента в пользу передачи в ведение рабочих дела назначения страхового вознаграждения потерпевшим от несчастных случаев приводится соображение, что рабочие особенно живо заинтересованы в этом деле. Но приводить этот аргумент в пользу реорганизации дела назначения страхового обеспечения на началах самоуправления рабочих можно только по недоразумению: определение права потерпевшего от несчастного случая на вознаграждение есть задача судебного характера, требующая объективной оценки всех обстоятельств дела; заинтересованность какой-либо общественной группы в пользу определенного решения вопросов, требующих объективности, беспристрастности суждений, не только не может служить основанием в пользу, но как раз наоборот — говорит против предоставления именно этой группе решения этих вопросов. И рабочие и владельцы предприятий живейшим образом заинтересованы в деле назначения вознаграждения потерпевшим от несчастных случаев; но заинтересованность одних прямо противоположна заинтересованности других... Объективность решения лучше всего обеспечивается поэтому такой постановкой дела назначения вознаграждения потерпевшим от несчастных случаев, при которой представители рабочих и владельцев предприятий взаимно друг друга уравновешивают"11.
По мнению отдела соцстраха Минтруда, для рассмотрения вопросов о назначении страхового обеспечения пострадавшим необходимо было в каждом страховом товариществе наряду с правлением иметь специальный паритетный комитет из равного представительства рабочих и владельцев предприятий. В ведение этого комитета предлагалось также передать вопросы организации врачебной экспертизы, проведение обследования на месте происшествия всех обстоятельств несчастных случаев, организацию врачебной помощи пострадавшим. За паритетным комитетом предполагалось на законодательном уровне закрепить и вопросы проведения на предприятиях предупредительных мероприятий. В Министерстве труда полагали, что если борьбу с травматизмом и дальше оставить в ведении только владельцев предприятий, то они, в целях экономии денежных средств и других ресурсов, будут всячески тормозить эту работу. Но и "передача дела борьбы с травматизмом всецело в ведение рабочих, — считал С. М. Шварц, — не может быть признана целесообразной: обязательные постановления о мерах безопасности работ, являющиеся для товарищества главным средством в деле предупреждения несчастных случаев, нередко глубоко затрагивают вопросы внутренней организации производства; отстранить владельцев предприятий от участия в решении этих вопросов это значит создать условия, при которых проведение в жизнь обязательных постановлений о мерах безопасности работ постоянно будет наталкиваться на затруднения, преодолевать которые придется с помощью штрафов и других репрессий«12.
Проект закона о реформировании страховых товариществ был разослан членам Совета по делам страхования рабочих. Заседание Совета по обсуждению законопроекта было назначено на 27 октября 1917 года. Однако очередной государственный переворот 25 октября 1917 года оборвал не только работу Временного правительства по реформированию социального страхования, но и низложил само это правительство.
(Продолжение — в следующем номере.)
1 См. журналы «Бюджетный учет» № 7/2015. С. 72–79; № 8/2015. С. 72–79.
2 Речь министра торговли и промышленности А. И. Коновалова при посещении московской биржи 14 апреля 1917 г. Пг., 1917. С. 2.
3 Шварц С. М. Что дает рабочим реформа Положения об обеспечении рабочих на случай болезни. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 2–3. С. 9.
4 Шварц С. М. Что дает рабочим реформа Положения об обеспечении рабочих на случай болезни. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 2–3. С. 11.
5 Шварц С. М. Что дает рабочим реформа Положения об обеспечении рабочих на случай болезни. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 2–3. С. 14.
6 Шварц С. М. Что дает рабочим реформа Положения об обеспечении рабочих на случай болезни. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 2–3. С. 27.
7 Шварц С. М. Реформа Совета и Присутствий по делам страхования рабочих. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 6–7. С. 16.
8 Шварц С. М. В Комитете труда. Страхование на случай безработицы. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 6–7. С. 37.
9 Шварц С. М. Как реорганизовать страховые товарищества. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 4–5. С. 11.
10 Шварц С. М. Как реорганизовать страховые товарищества. Страхование рабочих и социальная политика. 1917. № 4–5. С. 12.
11 Там же. С. 12–13.
12 Там же. С. 13.