Внедрение нормирования в сфере закупок
Закон от 5 апреля 2013 г. № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44‑ФЗ) не только установил обязанность нормирования как отдельную стадию планирования закупок, но и определил необходимость при обосновании закупки исходить из требований нормирования закупаемых товаров, работ и услуг.
Глава 2 Закона № 44‑ФЗ устанавливает требования к формированию планов закупок и планов-графиков закупок, обоснованию и нормированию закупок. Несмотря на то что вступление в силу большинства положений, регулирующих закупочное планирование, перенесено на 2016 год1, при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год применялись нормы бюджетного планирования при обосновании бюджетных ассигнований в части закупок товаров, работ, услуг для обеспечения функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения) (далее — федеральные государственные органы, подведомственные получатели бюджетных средств).
Нормирование закупок
Рассмотрим положения бюджетного и контрактного законодательства, регулирующие планирование расходов на закупку товаров, работ, услуг. Начнем со стадии нормирования закупок — как начальной стадии планирования расходов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Суть нормирования закупок раскрывается в статье 18 Закона № 44‑ФЗ, согласно которой оно применяется в целях обоснования объекта и (или) объектов закупки, включаемых в план закупки. При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 44‑ФЗ существуют два вида нормирования (рис. 1):
Установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) в целях исключения закупок продукции с избыточными потребительскими свойствами или предметов роскоши
и (или)
Установление нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения) (далее — органы).
Разделение видов нормирования (ч. 1 ст. 19 Закона № 44‑ФЗ) формулировкой «и/или» говорит о том, что они взаимосвязаны между собой, но не обязательно должны быть внедрены одновременно. Более того, на первом этапе в рамках нормирования в сфере закупок первоочередным является установление нормативных затрат.
Такая последовательность не случайна. В первую очередь требуется определить, какие закупки необходимо осуществить, чтобы обеспечить выполнение функций органов и подведомственных получателей бюджетных средств. В рамках внедрения нормативных затрат устанавливается минимальный перечень товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения выполнения указанных функций.
В целом законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса (ч. 1 ст. 2 Закона № 44‑ФЗ).
С нормами статьи 19 Закона № 44‑ФЗ коррелирует статья 70 Бюджетного кодекса, определяющая 2 бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций органов и подведомственных получателей бюджетных средств, которые включают закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. При обосновании бюджетных ассигнований в части закупок необходимо определить, какие товары, работы, услуги и в каком количестве необходимы 3. Фактически первый (первоочередной) вид нормирования призван решить вопрос обоснованности (необходимости) вообще той или иной закупки и ее объемов.
После определения конкретных товаров, работ, услуг (и их количества), которые нужно закупать для обеспечения выполнения указанных выше функций, возникает необходимость в нормировании этих объектов в целях недопущения приобретения продукции с избыточными потребительскими свойствами или предметов роскоши. Это диктует необходимость установления требований к отдельным видам товаров, работ, услуг. Таким образом, второй вид нормирования призван ограничить закупку продукции, действительно нужной для выполнения указанных выше функций, но со свойствами, необходимость в которых отсутствует.
Кроме установления видов нормирования в статье 19 Закона № 44‑ФЗ заложен его порядок, то есть как данный процесс будет осуществляться. Указанной нормой предусмотрено принятие соответствующих нормативных правовых (правовых) актов.
Фактически будет действовать трехуровневая система регулирования нормирования. В части нормативных затрат она выглядит следующим образом (рис. 2).
Исходя из логики очередности внедрения нормирования в сфере закупок, Правительство России утвердило нормативные правовые акты, регулирующие порядок определения нормативных затрат. При этом указанные акты были приняты до перенесения вступления в силу на 2016 год положений главы 2 Закона № 44‑ФЗ, регулирующих планирование закупок (в том числе нормирование).
Во исполнение указанных на рисунке 2 норм (п. 2 ч. 3 ст. 19 Закона № 44‑ФЗ) утверждено постановление Правительства России от 13 октября 2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов» (далее — Постановление № 1047).
Общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, утвержденные Постановлением № 1047 (далее — Общие требования), устанавливают порядок определения нормативных затрат на обеспечение функций указанных органов и подведомственных получателей бюджетных средств.
Правительство России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов России и местные администрации устанавливают требования к определению нормативных затрат соответственно для федеральных нужд, нужд субъектов России и муниципальных нужд.
Во исполнение пункта 2 части 3 статьи 19 Закона № 44‑ФЗ указанные требования для федеральных нужд установлены постановлением Правительства России от 20 октября 2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений» (далее — Требования № 1084, Постановление № 1084).
Федеральные государственные органы утверждают нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов и подведомственных получателей бюджетных средств в соответствии с Постановлением № 1084 (далее — ведомственный акт).
В соответствии с пунктом 2 Порядка формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований, утвержденного приказом Минфина России от 17 марта 2015 г. № 38н (далее — Порядок № 38н), в целях формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также при внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в Минфин России представляются обоснования бюджетных ассигнований.
Формой обоснования бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд кроме закупок в рамках социального обеспечения населения и специальных мероприятий на очередной финансовый год и плановый период (приложение 23 к Порядку № 38н) предусматривается указание сведений о нормативных правовых (правовых) актах (проектах актов), устанавливающих порядок расчета объема бюджетных ассигнований.
При обосновании бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ, услуг начиная с формирования проекта федерального бюджета на 2016 год в указанной форме отражаются сведения о ведомственных актах о нормативных затратах, утвержденных главными распорядителями средств федерального бюджета.
Утвержденные нормативные затраты должны применяться подведомственными получателями бюджетных средств при планировании осуществления закупки товаров, работ, услуг.
Использование ведомственных актов в процессе составления проекта федерального бюджета позволит:
повысить прозрачность обоснования бюджетных ассигнований на закупки для государственных нужд путем установления конкретного порядка расчета нормативных затрат и утверждения нормативов цены и количества товаров, работ, услуг;
снизить вероятность необоснованного завышения объема бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ, услуг.
Все это в конечном счете создает предпосылки для повышения эффективности использования бюджетных средств. Ниже представлена информация о том, что должен содержать ведомственный акт.
Содержание ведомственного акта
Правилами определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений, являющимися приложением к Требованиям № 1084 (далее — нормативные затраты, Правила), для расчета нормативных затрат предусмотрены:
формулы расчета и порядок их применения;
порядок расчета, не предусматривающий применения формул.
Нормативные затраты, порядок определения которых не установлен Правилами, определяются в порядке, устанавливаемом федеральным государственным органом. Данное правило относится как к виду нормативных затрат, так и к нормативным затратам на закупку определенных товаров, работ, услуг, отнесенных к соответствующей группе 4. Например, Правила не нормируют такой вид затрат, как затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. В качестве второго примера можно привести отсутствие в Правилах порядка расчета нормативных затрат на закупку серверов, затраты на закупку которых относятся к группе «Затраты на приобретение основных средств» вида «Затраты на информационно-коммуникационные технологии».
При этом согласно положениям пункта 5 Общих требований к определению нормативных затрат органам при утверждении нормативных затрат может предоставляться право устанавливать иные формулы расчета и порядок их применения 5.
Пунктом 2 Постановления № 1084 федеральным государственным органам указанное право предоставлено. При этом оно может быть реализовано только до 2017 года. Федеральный государственный орган, принявший решение не использовать формулы, определенные Правилами, самостоятельно устанавливает формульный расчет в отношении нормируемых затрат, за исключением нормативных затрат, указанных в пунктах 26, 27, 93, 94 Правил. Указанные нормативные затраты на приобретение средств подвижной связи, планшетных компьютеров, транспортных средств, мебели определены Правительством России и обязательны для расчета в соответствии с Правилами уже в 2016 году. С 2017 года федеральный государственный орган будет обязан использовать формулы, содержащиеся в Правилах.
На основании пункта 4 Требований № 1084 федеральные государственные органы применяют нормативы цены и нормативы количества товаров, работ, услуг. При этом нормативы, указанные в пункте 5 Требований № 1084, должны быть сформированы по категориям или группам должностей.
Кроме того, приложениями 1 и 2 к Правилам установлены нормативы, применяемые при расчете нормативных затрат на приобретение средств подвижной связи и услуг подвижной связи, служебного легкового автотранспорта 6 (данные позиции входят в пункт 5 Требований № 1084).
Федеральный государственный орган определяет единый для всех подведомственных получателей бюджетных средств расчет затрат по каждому виду (входящим в вид группам нормативных затрат или по отдельным затратам на приобретение товаров (работ, услуг) и вправе определить нормативы цены и нормативы количества индивидуально для каждого подведомственного получателя бюджетных средств (группы подведомственных получателей бюджетных средств).
Учитывая необходимость в определенных случаях производить корректировку нормативов цены и количества, порядок расчета нормативных затрат должен определяться в рамках ведомственного акта (приказ федерального государственного органа), а непосредственно сами нормативы утверждаются уполномоченным должностным лицом указанного органа (гриф «Утверждаю»). Данный подход позволяет актуализировать нормативы цены к началу очередного бюджетного процесса.
При определении нормативов количества необходимо учитывать, что нормативные затраты применяются для обоснования объекта закупки, соответственно превышение фактического количества товаров, работ и услуг над их нормативным количеством не позволит обосновать закупку при включении в план закупок и, следовательно, ее осуществить.
На рисунке 3 представлены условно существующие пять вариантов расчета нормативных затрат:
без применения формул;
с применением формул, не содержащих нормативы количества и цены товаров, работ, услуг;
с применением формул, содержащих нормативы количества и цены товаров, работ, услуг, в том числе:
нормативы, устанавливаемые для категорий (групп) должностей, с выделением нормативов, размер которых утвержден Постановлением № 1084, либо утверждение размера которых осуществляется федеральным государственным органом.
Ниже указанные варианты расчета нормативных затрат рассмотрены более подробно.
ПРИМЕРЫ РАСЧЕТА НОРМАТИВНЫХ ЗАТРАТ
Расчет нормативных затрат без применения формул
По нормативным затратам, в отношении которых отсутствует формульный расчет, в Требованиях № 1084 представлен порядок их определения в денежном выражении. Например, указанные в пунктах
Еще одним примером расчета нормативных затрат без применения формул является их определение по фактическим затратам в отчетном финансовом году. Например, такой подход применяется при расчете нормативных затрат на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств (п. 70 Правил) или затраты на техническое обслуживание и регламентно-профилактический ремонт бытового оборудования (п. 71 Правил).
Расчет нормативных затрат с применением формул, не содержащих нормативы количества и цены
Как и в предыдущем варианте, при применении формул, не использующих показатели цены и количества товаров, работ, услуг, федеральный государственный орган в ведомственном акте должен утвердить порядок определения нормативных затрат в денежном выражении. Формульный расчет в рассматриваемом случае может иметь следующий вид:
Знз = Vлбо × К,
где
Знз — нормативные затраты по соответствующему товару, работе, услуге;
Vлбо — объем принятых лимитов бюджетных обязательств отчетного финансового года по контрактам на поставку соответствующего товара, работы, услуги;
К — повышающий коэффициент. В качестве повышающего коэффициента может быть применен коэффициент инфляции.
Пример 1
Нормативные затраты на повременную оплату международных телефонных соединений (Змс) определяются по формуле:
Змс= Vлбо мс × 1,05,
где:
Vлбо мс — объем принятых лимитов бюджетных обязательств отчетного финансового года на заключение государственных контрактов, предметом которых является предоставление услуг международной телефонной связи.
Расчет нормативных затрат с применением формул, содержащих нормативы количества и цены по товарам, работам, услугам
Данные нормативы можно разделить на несколько групп.
Не требующие установления отдельных нормативов для категорий (групп) должностей (п. 5 Требований № 1084) и размер которых не утвержден Постановлением № 1084
Расчет данного рода нормативных затрат требует обязательного определения и утверждения в ведомственном акте нормативов количества и цены товаров, работ, услуг.
Пример 2
В качестве примера рассмотрим затраты на сеть Интернет и услуги интернет-провайдеров (Зи). Данные затраты определяются по формуле (п. 5 Правил):
Зи= ⁿ∑i=1Qi и × Рi и × Ni и,
где:
Qi и— количество каналов передачи данных сети Интернет с
Рi и— месячная цена аренды канала передачи данных сети Интернет с
Ni и— количество месяцев аренды канала передачи данных сети Интернет с
В ведомственном акте определены следующие нормативы по рассматриваемой услуге (табл. 1).
В рассматриваемом примере нормативы цены и количества утверждены по группам подведомственных получателей бюджетных средств.
Требующие установления отдельных нормативов для категорий (групп) должностей (п. 5 Требований № 1084), но размер которых не утвержден Постановлением № 1084
Затраты на приобретение мебели (Зпм) определяются по формуле (п. 94 Правил):
Зпм= ⁿ∑i=1Qi пм × Рi пм,
где:
Qi пм— планируемое к приобретению количество
Рi пм— цена
Нормативы цены и количества по товарам, работам, услугам, относящимся к пункту 5 Требований № 1084, необходимо сформировать по категориям или группам должностей.
Пример 3
Федеральным государственным органом в ведомственном акте по предмету мебели «стол рабочий» для категории «специалисты» определены следующие нормативы (табл. 2).
Данный предмет мебели является основным средством. Следовательно, для достоверного определения количества рабочих столов, планируемых к закупке для определенной в примере категории работников, необходимо учитывать сроки эксплуатации данных основных средств и их остатки. Формула для определения потребности в рассматриваемых основных средствах в году, следующем за отчетным, приобретает следующий вид:
Q = V — (C — S),
где:
Q — количество столов рабочих для категории «специалисты», необходимых для приобретения в году, следующем за отчетным;
V — количество столов рабочих для категории «специалисты», необходимых для обеспечения деятельности организации;
C — остаток столов рабочих для категории «специалисты» на начало года, следующего за отчетным, в количественном выражении;
S — количество столов рабочих для категории «специалисты», предполагаемых к списанию в связи с невозможностью их эксплуатации в году, следующем за отчетным (табл. 3).
Требующие установления отдельных нормативов для категорий (групп) должностей (п. 5 Требований № 1084) и размер которых утвержден Постановлением № 1084
Следует обратить внимание на формулировки по нормативам, утвержденным в приложениях 1 и 2 к Правилам, которые определены в виде «не более...» Это дает возможность федеральным государственным органам сформировать собственные нормативы, которые не превышают установленных пороговых значений. Одним из товаров, в отношении которых Правительством России определены нормативы, являются средства подвижной связи. Затраты на приобретение средств подвижной связи (Зпрост) определяются по формуле (п. 26 Правил):
Зпрсот= ⁿ∑i=1Qi прсот × Рi прсот,
где:
Qi прсот — планируемое к приобретению количество средств подвижной связи по
Рi прсот— стоимость 1 средства подвижной связи для
Пример 4
В ведомственном акте определены следующие нормативы количества и цены по средствам подвижной связи для работников, относящихся к высшей (главной) группе должностей категории «помощники (советники)»:
не более 8000 рублей включительно за 1 единицу средств подвижной связи;
не более 1 единицы в расчете на одного служащего;
срок эксплуатации средств подвижной связи 5 лет.
В рассматриваемом примере федеральный государственный орган самостоятельно определил норматив цены, который не превышает установленного порогового значения «не более 10 000 рублей за 1 единицу» для данной категории работников, утвержденного приложением 1 к Правилам.
Средства подвижной связи являются основными средствами. Поэтому, как и в предыдущем примере (столы рабочие), при определении планируемого к приобретению количества рассматриваемых товаров следует учитывать сроки эксплуатации средств подвижной связи и их остатки (табл. 4).
Приложением 1 к Правилам предусматривается возможность формирования в отдельных случаях индивидуальных нормативов на услуги подвижной связи (расходы на услуги сотовой связи). Руководителю федерального государственного органа дано право определять индивидуальные нормативы, превышающие установленные приложением 1 к Правилам. Однако при этом объем нормативных затрат на подвижную связь не может превышать утвержденных на эти цели лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду классификации расходов бюджетов.
Внедрение нормирования в сфере закупок позволит повысить:
достоверность обоснованности объема и направлений расходов бюджета на закупки;
качество бюджетного планирования;
прозрачность в принятии решений о приобретении товаров, работ и услуг;
эффективность использования бюджетных средств.
1 Закон от 31 декабря 2014 г. № 498‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».
2 В совокупности со статьями 69.1, 161 Бюджетного кодекса.
3 О применении актов по нормированию в рамках обоснования бюджетных ассигнований речь пойдет ниже.
4 Классификация нормативных затрат по видам и группам затрат (включаемым в соответствующий вид) представлена в Общих требованиях.
5 То есть дать право соответствующим органам изменять формулы расчета нормативных затрат, которые содержатся в требованиях к определению нормативных затрат.
6 Нормативы количества и нормативы цены, определенные приложением 2 к Правилам. В отношении служебного легкового транспорта данные нормы необходимо применять к автотранспортным средствам, включаемым в категорию «В», определенную в статье 25 Закона от 10 декабря 1995 г. № 196‑ФЗ «О безопасности дорожного движения».