Новые технологии исполнения федерального бюджета. Казначейское сопровождение

Т. В. Саакян

При реализации казначейского сопровождения государственных контрактов, контрактов (договоров), соглашений часто возникают вопросы. 

Одной из тактических задач, направленных на повышение эффективности расходов федерального бюджета и обеспечивающих бюджетную устойчивость, безусловно, является казначейское сопровождение государственных контрактов (контрактов), договоров (соглашений). Несмотря на то, что понятие это появилось только на основании статьи 5 Закона от 14 декабря 2015 г. № 359?ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» (далее — Закон № 359?ФЗ), процедуры казначейского сопровождения осуществлялись в бюджетном процессе уже при исполнении федерального бюджета в 2015 году.

Из таблицы, на которой в сравнении показаны операции, проводимые с использованием технологий казначейского сопровождения, видно, насколько расширилось казначейское сопровождение в 2016 году по сравнению с 2015 годом. Но не только расширение сопровождаемых операций характерно для федерального бюджета 2016 года, процедуры (особенно санкционирования), совершаемые Федеральным казначейством при проведении операций со средствами неучастников бюджетного процесса в текущем финансовом году, отличаются от прошлого года.

Казначейское сопровождение субсидий и бюджетных инвестиций

Как видим, основные операции по расходам федерального бюджета, осуществляемые с применением казначейского сопровождения, совпадают: это в первую очередь авансовые платежи по госконтрактам (контрактам), изменилась только цена, что значительно расширило число контрактуемых расходов, исполнители (соисполнители) по которым обязаны осуществлять операции на лицевых счетах, открытых им в органах Федерального казначейства, а не на расчетных счетах.

Такое же отличие по сравнению с 2015 годом существует и в отношении бюджетных инвестиций и субсидий, предоставляемых в 2016 году из федерального бюджета юридическим лицам (за исключением бюджетных и автономных учреждений) (далее — организации). Если раньше требование об осуществлении операций на лицевых счетах в Федеральном казначействе относилось только к субсидиям и инвестициям, определенным Правительством РФ, и в этой связи в перечень, утвержденный распоряжением от 27 декабря 2014 года № 2746-р, было включено чуть более 120 субсидий и бюджетных инвестиций, предоставляемых организациям в 2015 году.

В 2016 году ситуация изменилась кардинально: для того чтобы не попасть под требование казначейского сопровождения, нужно, чтобы Правительство РФ утвердило перечень таких исключений (распоряжением Правительства РФ от 28 марта 2016 г. № 530-р (далее — распоряжение № 530-р) утверждено чуть более 80 субсидий и бюджетных инвестиций из 239 предусмотренных в федеральном бюджете).

Но главное отличие казначейского сопровождения 2016 года заключается в первую очередь не в расширении субъектного состава, а в новом механизме перечисления средств из федерального бюджета юридическому лицу — только в момент, когда оно готово «потратить» полученные из бюджета средства на цели, определенные при их предоставлении. Таким образом, технология использования средств уже не дает возможности перечисления средств на счета юридических лиц, открытые в кредитных организациях, авансом, до реальной потребности в них, и препятствует размещению их в депозиты коммерческих банков, то есть фактически беспроцентному кредитованию государством коммерческих организаций — получателей целевых средств из бюджета.

Выбор этой модели исполнения бюджета на 2016 год не случаен — переход на казначейское сопровождение обеспечивает сохранность бюджетных средств, реальный контроль за их использованием исключительно на цели, определенные законодателем, при этом не особенно затрудняя организации — получатели целевых средств из бюджета переходом на новые технологии использования средств. Попробуем разобраться в этом, так как дискуссии о трудностях перехода от банковского обслуживания на казначейское сопровождение не стихают до сих пор.

Итак, первое требование: лицевой счет вместо расчетного счета, обслуживание которого осуществляется Федеральным казначейством, а не кредитной организацией, при этом в отличие от банка без взимания платы.

Казначейское сопровождение госконтрактов (контрактов)

Учет операций со средствами, получаемыми из федерального бюджета юридическими лицами на основании указанных выше государственных контрактов, контрактов (договоров), осуществляется на лицевых счетах для учета операций неучастника бюджетного процесса (далее — лицевой счет неучастника бюджетного процесса), открываемых организациям в органах Федерального казначейства в соответствии с Порядком открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н (далее — Порядок № 24н). Операции на лицевых счетах осуществляются на основании привычных платежных поручений, представленных организациями.

Первое отличие: при казначейском сопровождении органы Федерального казначейства осуществляют санкционирование операций в соответствии с Порядком проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения, утвержденным приказом Минфина России от 25 декабря 2015 г. № 213н (далее — Порядок № 213н).

При этом в соответствии с Порядком № 213н, по решению главного распорядителя бюджетных средств, санкционирование операций по использованию организациями полученных средств субсидии может осуществляться по трем вариантам.

Варианты санкционирования целевых средств в 2016 году

Перечисление средств на основании платежного поручения организации на расчетные счета в кредитных организациях (за исключением авансового платежа) либо на лицевые счета неучастника бюджетного процесса, открытые в органах Федерального казначейства, может осуществляться без предоставления Сведений о направлениях расходования целевых средств на 2016 год, форма которых утверждена Порядком № 213н (далее — Сведения).

Согласно пункту 7 Порядка № 213н целевые средства подлежат санкционированию по следующим направлениям:

а) непревышение суммы, указанной в платежном поручении, над суммой остатка средств на открытом организации соответствующем лицевом счете для учета операций неучастника бюджетного процесса;

б) наличие в платежном поручении текстового указания направления расходования целевых средств и соответствующего ему уникального четырехзначного цифрового аналитического кода в соответствии с Перечнем направлений расходования целевых средств, форма которого утверждена приложением 2 к Порядку № 213н (далее соответственно — Перечень, направления расходования);

в) соответствие текстового назначения платежа платежного поручения направлению расходования целевых средств, указанному в Перечне направлений расходования по соответствующему коду целевых средств;

г) наличие в платежном поручении реквизитов (номер, дата) государственного контракта (договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии, контракта, договора, соглашения) (при наличии);

д) наличие в реквизите «Код» платежного поручения (в случае перечисления платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации — в реквизите «Назначение платежа» платежного поручения) идентификатора государственного контракта (договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии), а также кода объекта капитального строительства (объекта недвижимости, мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта)), включенного в федеральную адресную инвестиционную программу, в случае осуществления организацией целевых расходов в рамках ее реализации.

Как видим, основные требования органа Федерального казначейства совпадают с требованиями банка, обслуживающего расчетный счет организации, за исключением дополнительной информации, необходимой для мониторинга использования целевых средств, которые определены Перечнем направлений расходования.

Форма Перечня утверждена приложением 2 к Порядку № 213н и включает 10 групп возможных выплат организации за счет целевых средств. Например, при перечислении любых выплат персоналу (за исключением выплат, связанных с командированием работников) необходимо указать код целевых средств 0100; закупка любых работ и услуг отражается по коду 0200; выплаты по перечислению авансовых платежей соответствуют коду 0610 и т. д. Как видно из Перечня, группировки выплат достаточно укрупненные и не требуют большой доработки информационных продуктов.

Указанный «упрощенный» порядок санкционирования применяется при предоставлении главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с пунктом 21 Порядка № 213н в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств федерального бюджета составленной в произвольной письменной форме информации о санкционировании целевых средств без применения Сведений (вариант 1).

В этом случае получатели субсидий вправе использовать целевые средства для достижения целей, установленных порядком их предоставления, с указанных лицевых счетов с представлением платежных поручений, содержащих информацию о направлении расходования целевых средств и соответствующих им кодах целевых средств в соответствии с Перечнем направлений расходования.

В случае непредставления главным распорядителем бюджетных средств вышеуказанной информации санкционирование осуществляется в соответствии с пунктами 8–20 Порядка № 213н с применением Сведений.

При этом Сведения могут быть утверждены главным распорядителем бюджетных средств (вариант 2) либо организацией — в случае представления ею в орган Федерального казначейства разрешения главного распорядителя бюджетных средств на утверждение Сведений в произвольной письменной форме, подписанного руководителем (иным уполномоченным лицом) главного распорядителя бюджетных средств (вариант 3).

Таким образом, от решения главного распорядителя бюджетных средств зависит решение о выборе варианта санкционирования операций по использованию целевых средств получателями субсидий в соответствии с Порядком № 213н.

В случае принятия решения главным распорядителем бюджетных средств о санкционировании целевых средств с применением Сведений он направляет утвержденные Сведения либо разрешение на их утверждение самими получателями субсидий для использования целевых средств, в том числе на расчетном счете, с учетом положений пункта 6 Порядка № 213н.

Дополнительно для санкционирования расходов организации, связанных с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг, организация вместе с платежным поручением представляет в орган Федерального казначейства контракт (договор), по которому у организации возникло обязательство по оплате расходов, а также иные документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства организации, предусмотренные Порядком санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденным приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н, в которых указывается идентификатор государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии.

Порядок формирования идентификатора государственного контракта, договора (соглашения) при казначейском сопровождении в 2016 году государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения, утвержден приказом Федерального казначейства от 16 февраля 2016 года № 4н.

Для осуществления операций при казначейском сопровождении идентификатор государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии формируется:

• государственным заказчиком после создания соответствующей реестровой записи реестра контрактов, заключенных заказчиками, или реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну;
• главным распорядителем (органом Федерального казначейства, которому в соответствии с частью 7 статьи 5 Закона № 359?ФЗ главным распорядителем переданы полномочия получателя средств федерального бюджета по перечислению субсидий юридическим лицам) после формирования соответствующей реестровой записи в реестре соглашений (договоров) о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров (работ, услуг), бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетам субъектов Российской Федерации.

Идентификатор государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии в обязательном порядке указывается:

• в контрактах (договорах), заключенных в рамках исполнения государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии, через символ «/» перед номером контракта (договора);
• в документах, подтверждающих возникновение денежных обязательств, через символ «/» перед номером документа;
• в реквизите «Код» платежного поручения (в случае перечисления платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации — в реквизите «Назначение платежа» платежного поручения).

Присвоенный идентификатор государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии сохраняется на весь период действия государственного контракта, договора (соглашения) о предоставлении целевой субсидии.

Особенности казначейского сопровождения остатков целевых средств

В 2016 году использованию на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства, подлежат остатки средств, ранее полученных на основании статьи 5 Закона «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» по государственным контрактам о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключенным в 2015 году (за исключением государственных контрактов (договоров), заключенных в рамках реализации государственного оборонного заказа, и государственных контрактов (договоров), исполнение которых подлежит банковскому сопровождению в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд), сумма которых превышала 1 000 000,0 тыс. рублей, если условиями данных государственных контрактов были предусмотрены авансовые платежи, и не исполненных на 1 января 2016 года.

Кроме того, указанное требование распространяется на договоры о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, сумма которых превышает 1 000 000,0 тыс. рублей, заключенные в целях исполнения вышеуказанных государственных контрактов, если условиями данных договоров предусмотрены авансовые платежи, и не исполненные на 1 января 2016 года.

Особенность завершения в 2016 году операций с указанными остатками на лицевых счетах заключается в первую очередь в наличии разных правовых актов, регулирующих санкционирование операций на лицевых счетах, открываемых получателям целевых средств.

В 2015 году это были постановление Правительства РФ от 27 декабря 20104 г. № 1563 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (далее — Постановление № 1563) и Порядок санкционирования расходов юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются средства, предоставленные из федерального бюджета на основании статьи 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», утвержденный приказом Минфина России от 16 февраля 2015 г. № 23н (далее — Порядок № 23н).

Таким образом, операции с указанными остатками целевых средств подлежат, по сути, казначейскому сопровождению, но на них распространяется действовавший в 2015 году порядок санкционирования операций органами Федерального казначейства, аналогичный Порядку № 23н.

Кроме того, под требование о проведении операций на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе организациям, которые не являются участниками бюджетного процесса, подпадают госконтракты, условиями которых предусмотрены «повышенные» авансы.

Авансирование от 30 до 80 процентов

Так, положениями пункта 36 постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2015 г. № 1456 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» установлено, что получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг в пределах доведенных им в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств вправе предусматривать авансовые платежи в размере свыше 30 и до 80 процентов (это и есть повышенные авансы!) суммы договора (государственного контракта), но не более доведенных лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации, по договорам (государственным контрактам) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на импортозамещение технологической продукции.

Получатели средств федерального бюджета вправе предусмотреть такие размеры авансовых платежей при включении в указанные договоры (государственные контракты) (за исключением договоров (государственных контрактов), исполнение которых подлежит банковскому сопровождению в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) условия о перечислении авансовых платежей на счета, открытые органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка Российской Федерации для учета операций со средствами организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса.

Для реализации указанных положений получатели, предусматривающие в условиях договора (государственного контракта) авансовые платежи свыше 30 и до 80 процентов суммы договора (государственного контракта), обеспечивают включение в государственные контракты условия об открытии поставщику (подрядчику, исполнителю) по государственному контракту лицевого счета неучастника бюджетного процесса в органе Федерального казначейства, организуют работу с поставщиками по открытию им указанных лицевых счетов не­участника бюджетного процесса в соответствии с требованиями Порядка № 24н.

Санкционирование операций по указанным договорам (государственным контрактам) осуществляется в соответствии с положениями Порядка № 213н.

Внимание! Если в рамках исполнения указанных государственных контрактов заключены контракты о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, и даже если условиями данных контрактов предусмотрены авансовые платежи, указанные авансовые платежи не подлежат перечислению на счета, открытые органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка Российской Федерации для учета операций со средствами организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса, за исключением контрактов, сумма которых превышает 100 000,0 тыс. рублей.

Рассмотрим еще один случай обязательности использования средств на лицевых счетах в Федеральном казначействе.

Авансовые платежи без обеспечения

Положениями постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2016 г. № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» (далее — Постановление № 182) определены случаи и условия, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Одним из таких случаев является содержание в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта нормы о перечислении поставщику (подрядчику, исполнителю) авансовых платежей на счет, открытый органу Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, независимо от суммы планируемой сделки.

Таким образом, в целях реализации положений Постановления № 182 авансовые платежи по контрактам, условиями которых не установлено требование обеспечения исполнения контракта, подлежат перечислению на лицевые счета неучастника бюджетного процесса, открытые в органах Федерального казначейства исполнителям контрактов, и санкционирование по таким контрактам осуществляется в соответствии с положениями Порядка № 213н.

Санкционирование операций в 2016 году по договорам (государственным контрактам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключенным получателями в 2015 году в соответствии с положениями пункта 29.1 Постановления № 1563, а также в соответствии с положениями постановления Правительства РФ от 6 марта 2015 г. № 199 «О случаях и условиях, при которых в 2015 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» (далее — Постановление № 199), не исполненным на 1 января 2016 года, осуществляется в порядке, аналогичном Порядку № 23н.

Обратите внимание, в 2016 году казначейскому сопровождению не подлежат государственные контракты, контракты (договоры) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключенные до 1 января 2016 года, на которые не распространялись положения пункта 2 статьи 5 Закона о бюджете на 2015 год, пункта 29.1 Постановления № 1563 и положения Постановления № 199.

И еще раз об остатках субсидий и бюджетных инвестиций

Распространяются ли нормы по казначейскому сопровождению, установленные в 2016 году, на договоры (соглашения) о предоставлении субсидий некоммерческим организациям?

Какие нормы действуют при перечислении остатков средств по состоянию на 1 января 2016 года, источником образования которых являются не использованные в 2015 году субсидии, предоставленные из федерального бюджета юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями?

Как было уже отмечено, согласно части 2 статьи 5 Закона № 359?ФЗ в 2016 году казначейскому сопровождению подлежат, в том числе, договоры (соглашения) о предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям) (кроме субсидий, включенных в перечень, утвержденный распоряжением № 530-р).

В соответствии с пунктом 2 Правил казначейского сопровождения в 2016 году государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2016 г. № 70, казначейскому сопровождению подлежат договоры (соглашения), условиями предоставления которых является требование о последующем подтверждении использования их получателями в соответствии с условиями и (или) целями предоставления данных целевых средств.

На основании части 4 статьи 5 Закона № 359?ФЗ и положений пункта 21 Постановления № 1456 казначейскому сопровождению в 2016 году подлежат остатки средств по состоянию на 1 января 2016 года, источником образования которых являются не использованные в 2015 году субсидии из федерального бюджета, предоставленные юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями, в целях финансового обеспечения затрат, связанных с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (за исключением средств, предоставленных иным юридическим лицам, определенным на основании решений Правительства РФ, принятых до 1 февраля 2016 года).

Указанные остатки не позднее 1 апреля 2016 года перечисляются в установленном пунктом 21 постановления Правительства № 1456 порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка, с отражением на соответствующих лицевых счетах для использования этими юридическими лицами согласно решениям, указанным в части 5 статьи 5 Закона № 359?ФЗ, с внесением соответствующих изменений в договоры (соглашения).

Учитывая вышеизложенное, казначейскому сопровождению в 2016 году подлежат договоры (соглашения) о предоставлении субсидий как коммерческим, так и некоммерческим организациям, а также остатки средств по состоянию на 1 января 2016 года, источником образования которых являются указанные субсидии, если условиями предоставления целевых средств является требование о последующем подтверждении их использования получателями средств на соответствие условиям и (или) целям, определенным при их предоставлении, а также неиспользованные остатки средств по состоянию на 1 января 2016 года, источником образования которых являются ранее предоставленные субсидии и бюджетные инвестиции.