Особенности импортозамещения по Закону № 223‑ФЗ
С 1 января 2017 года госкомпании и иные субъекты Закона от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ будут обязаны при проведении закупок предоставлять преференции для российских поставщиков. Для этого заказчикам к указанной дате необходимо внести соответствующие изменения в свои положения о закупках. Как исполнять эту обязанность, и уместны ли здесь аналогии с уже известным механизмом импортозамещения, реализуемым в рамках контрактной системы?
В рамках контрактной системы уже несколько лет действуют нормы, направленные на увеличение доли участия российских производителей в поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. В самом общем виде эта цель достигается одним из двух следующих методов:
1. Преференции российским поставщикам и поставщикам стран ЕАЭС при их конкуренции с иностранцами за госзаказ.
2. Запрет иностранным поставщикам, за исключением поставщиков из стран ЕАЭС, участвовать в госзакупке. Этот метод, в свою очередь, может подразумевать тотальный запрет на участие или запрет по принципу «третий лишний».
Во втором случае запрет для иностранцев вступает в силу, когда в закупке участвуют не менее двух независимых поставщиков из ЕАЭС.
Каждый из описанных выше методов действует лишь в отношении закупок продукции, включенной в тот или иной перечень, изданный Правительством РФ или Минэкономразвития России для регулирования импортозамещения.
В отличие от государственных и муниципальных заказчиков госкомпании до конца 2016 года были не вправе устанавливать какие-либо ограничения или преференции для поставщиков в зависимости от места регистрации последних. Однако органами государственной власти многократно анонсировалось внедрение технологий импортозамещения и в регулируемых закупках, проводимых по правилам Закона от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223?ФЗ). Вопрос был лишь в том, какой из двух упомянутых выше схем будет отдано предпочтение.
Преференции участникам закупок госкомпаний
Закон № 223?ФЗ долгое время оставался в стороне от импортозамещения, хотя право Правительства РФ устанавливать приоритет российской продукции для таких закупок было изначально предусмотрено частью 8 статьи 3 этого документа. Из буквального толкования указанной нормы следовало право Правительства РФ устанавливать не запрет для иностранцев участвовать в закупках по Закону № 223?ФЗ, а именно приоритет для участвующих в таких закупках российских производителей. На этот же механизм ссылается и статья 18 Закона от 31 декабря 2014 г. № 488?ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Однако лишь 16 сентября 2016 года Правительством РФ было принято постановление № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» (далее — Постановление № 925[1]), которым благоразумно была зафиксирована ценовая преференция для российских поставщиков как единственный метод стимулирования импортозамещения в закупках субъектов Закона № 223?ФЗ. И такую преференцию заказчики обязаны предоставлять при закупке любой продукции, проводимой по Закону № 223?ФЗ, поскольку в отличие от контрактной системы в Постановлении № 925 нет перечня продукции, закупками которой ограничивался бы круг его действия.
Этот механизм можно назвать самым мягким и эффективным с точки зрения развития конкуренции. Он позволяет не ограничивать конкуренцию, отсекая зарубежных производителей и ставя под угрозу закупку необходимой заказчику продукции только на том основании, что ее производство в России не развито или вовсе отсутствует. Не снимает этот метод и стимула для развития российских производителей в виде естественного соревнования с иностранцами. Он лишь предоставляет российским производителям шанс при прочих равных обойти иностранного конкурента. Единственный и очевидный минус такого метода — это увеличение расходов заказчиков на приобретение той же продукции. Однако хотя 15 процентов для многомиллиардных закупок немалая переплата, все же в общем контексте импортозамещения для заказчика это наименьшее из зол.
Именно 15-процентная ценовая преференция для российских производителей фигурирует в Постановлении № 925. На российском происхождении товаров, работ и услуг стоит сделать акцент: в отличие от той же контрактной системы Постановлением № 925 установлены приоритеты именно для российских производителей, на поставщиков же ЕАЭС аналогичные преимущества не распространяются. Сама же указанная преференция реализуется двумя различными путями в зависимости от механизма выбора победителя.
Примечательно, что разделение механизмов на две группы проведено в Постановлении № 925 не по линии «ценовые закупки — неценовые закупки», а по линии «соревнование участников в режиме реального времени» с ценовым шагом «однократное рассмотрение предложения участника». На электронную форму закупки в документе акцент не делается, а значит, и классический аукцион с табличками, если такой вдруг захочется провести субъекту Закона № 223?ФЗ, будет в смысле импортозамещения регулироваться как закупка в режиме реального времени.
Преференции при соревновании в режиме онлайн
Если проводится соревнование по цене в режиме онлайн — это может быть аукцион или электронный запрос котировок с открытым режимом подачи ценовых предложений (при этом в таком запросе котировок обязательно должен быть зафиксирован шаг понижения цены), — то победитель определяется в общем порядке как участник, предложивший наименьшую цену договора. Вот только если этим победителем оказался иностранец, то согласно части 3 Постановления № 925 его наименьшая цена снижается еще на 15 процентов: например, если после объявления аукциона с начальной ценой в миллион участники в итоге сбили ее на четверть, до 750 тысяч рублей, то победитель-иностранец получит по договору всего 637 500 рублей. Если же в ходе аукциона цена была опущена до нуля и участники стали торговаться на повышение за право заплатить заказчику за возможность поставлять ему же товар, то победитель-иностранец должен будет уже доплатить 15 процентов к предложенной им цене.
Такой механизм призван сковать конкурентную активность иностранных производителей, которые должны будут держать в памяти необходимость дополнительной 15-процентной ценовой уступки и не сбивать свою цену ниже, чем это делают российские производители. И лишь если цены российских производителей заведомо завышены, то иностранный поставщик может победить. При этом само наличие конкурента, пусть даже иностранного, все же должно служить для российского участника закупки известным стимулом предложить хорошую цену.
Изложенное выше правило предоставления преференции при проведении ценового соревнования с шагом понижения цены не применяется лишь в случае, когда в заявке участника закупки «содержится предложение о поставке товаров российского и иностранного происхождения, выполнении работ, оказании услуг российскими и иностранными лицами, при этом стоимость товаров российского происхождения, стоимость работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, составляет более 50 процентов стоимости всех предложенных таким участником товаров, работ, услуг».
Предоставление преференции в иных случаях
Если соревнования в режиме онлайн нет или шаг снижения цены не установлен, а сопоставление заявок проходит только по цене — например, в классическом запросе котировок, — то при оценке заявки российского производителя принимается во внимание «вымышленная» цена, сниженная на 15 процентов по сравнению с реальной. При этом договор с российским победителем заключается по реальной предложенной им цене. Например, в рамках запроса котировок российский производитель предложил цену в миллион. В этом случае в итоговом протоколе будет фигурировать цена 850 тысяч, а договор по итогам закупки все равно будет подписан на миллион.
Здесь уже не сковывается активность иностранного поставщика — в отсутствие соревнования в режиме реального времени это и незачем, — а именно предоставляется шанс российскому поставщику победить, даже если его цена несколько хуже, чем у конкурента.
Схожий механизм предусмотрен и для многокритериального сопоставления заявок — например, в рамках конкурса или запроса предложений. В этом случае область предоставления преференций тоже ограничивается лишь ценой, и «сопоставление заявок на участие в закупке, которые содержат предложения о поставке товаров российского происхождения, выполнении работ, оказании услуг российскими лицами, по стоимостным критериям оценки производятся по предложенной в указанных заявках цене договора, сниженной на 15 процентов, при этом договор заключается по цене договора, предложенной участником в заявке на участие в закупке». Проще говоря, при подсчете баллов российский производитель получает по критерию «цена» такую оценку, как если бы он снизил свою цену на 15 процентов — при этом договор с ним заключается без реального снижения цены. Очевидно, что именно на конкурсе иностранцу легче всего соревноваться с российским производителем, особенно если удельный вес критерия «цена» невелик.
В любом случае в отсутствие ценового соревнования с шагом снижения цены описанная выше преференция не применяется, если в заявке участника «содержится предложение о поставке товаров российского и иностранного происхождения, выполнении работ, оказании услуг российскими и иностранными лицами, при этом стоимость товаров российского происхождения, стоимость работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, составляет менее 50 процентов стоимости всех предложенных таким участником товаров, работ, услуг».
Изменения в положении о закупках
Установление Правительством РФ безусловной обязанности предоставлять преференции российским участникам любых закупок не отменяет общего правила Закона № 223?ФЗ, согласно которому порядок проведения любой закупки должен базироваться на нормах положения о закупках заказчика. Это означает, что все субъекты Закона № 223?ФЗ к 1 января 2017 года обязаны привести свои положения о закупках в соответствие с Постановлением № 925.
В первую очередь в положение о закупках необходимо включить описанные выше механизмы предоставления ценовых преференций. Кроме того, пунктом 5 Постановления № 925 прямо предусмотрено, что условием предоставления приоритета является включение в документацию о закупке следующих сведений, определенных положением о закупке:
- требование об указании участником закупки в заявке наименования страны происхождения поставляемых товаров;
- положение об ответственности участников закупки за представление недостоверных сведений о стране происхождения;
- сведения о начальной (максимальной) цене единицы каждого товара, работы, услуги, являющихся предметом закупки;
- условие о том, что отсутствие в заявке на участие в закупке указания (декларирования) страны происхождения поставляемого товара не является основанием для отклонения заявки на участие в закупке, и такая заявка рассматривается как содержащая предложение о поставке иностранных товаров;
- условие о том, что для целей установления соотношения цены предлагаемой к поставке продукции российского и иностранного происхождения цена каждой единицы продукции определяется как произведение начальной (максимальной) цены на коэффициент изменения начальной (максимальной) цены договора по результатам проведения закупки, определяемый как результат деления цены, по которой заключается договор, на начальную (максимальную) цену договора;
- условие отнесения участника закупки к российским или иностранным лицам на основании документов участника закупки, содержащих информацию о месте его регистрации (для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), на основании документов, удостоверяющих личность (для физических лиц);
- указание страны происхождения поставляемого товара на основании сведений, содержащихся в заявке на участие в закупке, представленной участником закупки, с которым заключается договор;
- положение о заключении договора с участником закупки, который предложил такие же, как и победитель закупки, условия исполнения договора или предложение которого содержит лучшие условия исполнения договора, следующие после условий, предложенных победителем закупки, который признан уклонившимся от заключения договора;
- условие о том, что при исполнении договора, заключенного с участником закупки, которому предоставлен приоритет, не допускается замена страны происхождения товаров, за исключением случая, когда в результате такой замены вместо иностранных поставляются российские товары.
Преимущества при прочих равных
Несложно заметить, что описанное выше представляет собой упрощенный вариант преференций участникам государственных и муниципальных закупок, установленных приказом Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Необходимо подчеркнуть, что преимущество российскому поставщику предоставляется именно по принципу «при прочих равных». Иными словами, закрепленные за ним преференции не снимают с него обязанности соответствовать как требованиям к поставщику, закрепленным в закупочной документации, так и требованиям к закупаемой продукции.
Логично, что приоритеты предоставляются лишь в случае конкуренции российских и иностранных поставщиков. Если в закупке участвуют только российские производители либо только иностранные производители, а тем более, если конкуренции нет вовсе и проводится закупка у единственного поставщика, то согласно пункту 6 Постановления № 925 преференции не предоставляются.
Резюмируя сказанное выше, можно констатировать, что преимущества российским производителям будут предоставляться в рамках закупок, проводимых по правилам Закона № 223?ФЗ, по разумной схеме 15-процентной ценовой преференции, не закрывающей соответствующие рынки для иностранных поставщиков и не ограничивающей конкуренцию на них, а именно повышающей шансы российских производителей на победу. В отличие от контрактной системы собственно ограничительных мер для закупок госкомпаний не предусмотрено, но зато приоритеты российским производителям касаются закупки любой продукции без исключения. Наконец, важно обратить внимание и на то, что во исполнение Закона № 223?ФЗ установлены преференции именно для российских производителей, а не для всех поставщиков ЕАЭС.
[1] Вступает в силу с 1 января 2017 года.