На всех уровнях контроля
Контроль финансовых органов при осуществлении закупок имеет ряд особенностей. О них расскажет Вероника Александровна СЕРГЕЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансового менеджмента в государственном секторе факультета социальных наук НИУ ВШЭ.
Рассмотрим перечень нормативно-правовых документов, которые регулируют вопросы контроля (см. рис. 1).
Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1367 (далее — Постановление № 1367) вступило в силу с 1 января 2017 года. Оно утверждает общие правила контроля. Это не единственный акт, который регулирует процедуру контроля. Наряду с указанным постановлением нормы о контроле предусмотрены в постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1084, которое регулирует порядок внесения в реестр контрактов информации по контрактам, заключенным заказчиками. Необходимо обратить внимание на два пункта — 12 и 13, которые устанавливают обязанность Федерального казначейства осуществлять проверку определенной информации при включении ее в реестр контрактов. С 1 января 2017 года Федеральное казначейство должно проверять информацию об идентификационном коде закупки (ИКЗ) и объеме финансового обеспечения на соответствие аналогичной информации, включенной в контракт.
Приказ Минфина России от 30 декабря 2015 г. № 221н тоже регулирует вопросы контроля. Кроме того, в отношении государственных (муниципальных) учреждений нужно учитывать приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н, который регламентирует порядок составления плана финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД). Этим документом утверждена форма приложения к ПФХД, которая будет задействована при осуществлении контроля.
С 1 января 2017 года также вступил в силу приказ Минфина России от 22 июля 2016 г. № 120н (далее — Приказ № 120н). Он устанавливает общие правила осуществления контроля, которые касаются взаимодействия финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований с заказчиками, а также с Федеральным казначейством как оператором ЕИС.
Условия информационного взаимодействия
В числе прочих документов нужно обратить внимание на два постановления, которые регламентируют порядок размещения информации в единой информационной системе (ЕИС) и порядок регистрации лиц для работы в этой системе в сфере закупок (см. рис. 2).
Это постановления Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1091 (далее — Постановление № 1091) и от 23 декабря 2015 г. № 1414 (далее — Постановление № 1414). В Постановлении № 1091 установлены требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок, подлежащие применению при взаимодействии указанных систем с ЕИС.
Постановление № 1414 установило правила функционирования единой информационной системы в сфере закупок.
Субъекты и объекты контроля
Субъекты контроля можно классифицировать по принципу принадлежности к органу, который осуществляет контроль (см. рис. 3).
Обратите внимание, что в настоящее время ГУПы и автономные учреждения становятся объектами контроля только в части реализации капитальных вложений. Для органов власти и казенных учреждений контроль закупок является сплошным.
Для Федерального казначейства приведенный на рисунке 3 субъектный состав может быть расширен. Это расширение будет связано с вопросом о передаче полномочий. Если в соответствии с частью 7 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44?ФЗ (далее — Закон № 44?ФЗ) соглашение о передаче полномочий заключено с финансовыми органами субъекта, органами муниципальных образований или с органами управления государственными внебюджетными фондами, то тогда субъектами контроля для Федерального казначейства станут заказчики, осуществляющие закупки для обеспечения государственных нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд.
Существует три различных подхода к реализации контроля финансового органа (см. рис. 4).
Контроль может быть реализован в подсистеме «Управление закупками» государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (УЗ ЭБ); в региональных и муниципальных информационных системах в сфере закупок (РМИС) с передачей данных в ЕИС, в сервисной подсистеме ЭБ. Возможность работать во всех этих системах будет предоставлена соответствующим заказчикам. В УЗ ЭБ заказчики работают в личном кабинете заказчика. Особенно это касается заказчиков федерального уровня, которые будут работать именно через УЗ ЭБ, где формируют объект контроля. Далее объект контроля направляется в компонент контроля. При поступлении объекта контроля на контроль заказчику направляется уведомление о начале контроля. Если контроль пройден, то поступает уведомление о прохождении контроля, если нет — оформляется протокол о несоответствии. При положительном результате контроля информация размещается в открытой части ЕИС.
Для заказчиков, которые не являются федеральными органами и федеральными казенными учреждениями, а осуществляют закупки для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, предполагается введение сервиса, предусматривающего открытие органу финансового контроля личного кабинета в ЕИС. Объекты контроля будут направляться на контроль через этот личный кабинет. По результатам помимо уведомления о начале контроля заказчику будет направляться уведомление о прохождении контроля и протокол несоответствия, если они выявлены.
Объект контроля, сформированный в личном кабинете заказчика, также может направляться в компонент контроля сервисной подсистемы ЭБ. Если контроль пройден, то через компонент контроля он будет размещаться в ЕИС.
При работе заказчика в РМИС данные должны поступать от регионов и муниципальных образований.
Порядок осуществления контроля финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований отражен на рисунке 5.
Общая схема контроля предполагает использование РМИС. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые собираются работать в указанных системах, должны иметь в виду требования, предъявляемые к РМИС Законом от 27 июля 2006 г. № 149?ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Отличием схемы контроля, представленной на рисунке 4, от схемы, представленной на рисунке 5, является наличие уведомления о прохождении контроля, которое формирует финансовый орган для Федерального казначейства, позволяющее размещать объект контроля в ЕИС.
Соответствие операций при осуществлении контроля, проводимых Федеральным казначейством и финансовыми органами, отражается на рисунке 6.
На рисунке указано, какой объект контроля на что будет проверяться. Входящая информация для контроля плана закупок на лимиты бюджетных обязательств поступает из подсистемы «Управление расходами» ЭБ. В переходный период поставщиком этой информации будет подсистема АСФК. Контроль плана закупок будет осуществляться на свободный остаток лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации с учетом принятых и принимаемых обязательств.
Контроль плана на лимиты бюджетных обязательств — новация этого года. В этой связи начиная с 1 января 2017 года Федеральное казначейство поэтапно будет вводить указанный контроль:
- на первом этапе — проверка плана закупок будет осуществляться по итоговой сумме на свободный остаток вне зависимости от КБК;
- далее в течение года — контроль сумм по КБК, включенных в план закупок на остаток лимитов бюджетных обязательств по каждому КБК.
На завершающем этапе будут обеспечены формирование и контроль показателей плана закупок на соответствие приложению к бюджетной смете.
Необходимо отметить, что контроль осуществляется последовательно, то есть однократная проверка плана закупок на соответствие лимитам бюджетных обязательств обеспечивает сквозной контроль одного документа на другой в процессе последовательного их возникновения.
Контроль, реализуемый в РИМС, показан на рисунке 7.
С 2017 года предусмотрен контроль в отношении бюджетных учреждений, а также унитарных предприятий и автономных учреждений. В отношении бюджетных и автономных учреждений входящей будет информация, включенная в план финансово-хозяйственной деятельности.
В общих требованиях, закрепленных в Приказе № 120н, принципы контроля финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сохранены такими же, какие установлены при взаимодействии Федерального казначейства и контролируемых им субъектов. То есть зафиксирован контроль свободного остатка лимитов бюджетных обязательств и контроль объема средств, которые предусмотрены в ПФХД. Для автономных учреждений и унитарных предприятий осуществляется контроль объемов, указанных в соглашениях об осуществлении капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность.
Система контроля должна быть идентичной. Нужно обеспечить непрерывность и преемственность возникновения одного документа по отношению к другому. Завершается процедура контроля размещением объектов в ЕИС. Для этого Федеральному казначейству необходимо уведомление финансового органа о прохождении контроля. На Федеральное казначейство не возлагаются функции по перепроверке той информации, которая ему представлена, то есть считается, что финансовый орган уже выполнил свои функции и сформировал уведомление. Информация, полученная Федеральным казначейством, вместе с уведомлением размещается в ЕИС.
Обратите внимание на пункт 6 Правил осуществления контроля, которые предусмотрены частью 5 статьи 99 Закона № 44?ФЗ. Эта норма касается передачи полномочий. С принятием Приказа № 104н, который определил порядок взаимодействия Федерального казначейства со всеми субъектами контроля, в отношении которых будут осуществляться полномочия, соглашения о передаче полномочий могут быть заключены только тогда, когда предусмотрена передача функции по учету бюджетных обязательств и ведению лицевых счетов.
Актуальным является вопрос: когда осуществляется контроль?
Первый — при размещении объекта контроля в ЕИС. Контроль плана закупок осуществляется после его формирования. План закупок является базовым документом для последующих документов в процессе закупок. На план закупок осуществляется контроль показателей плана-графика. На рисунке 8 представлена схема соотношения показателей в соответствующих объектах контроля, а также указаны нормативно-правовые акты, которые регламентируют формирование этих документов.
Сейчас Минфином России совместно с Минэкономразвития России подготовлены изменения в данные нормативно-правовые акты.
С 2017 года наличие закупки в плане-графике стало обязательным условием для размещения извещения об осуществлении закупки, направления приглашения принять участие в процедуре закупки или направления контракта для заключения его с единственным поставщиком. То есть, если эта закупка не предусмотрена в плане-графике, извещение, приглашение, проект контракта направлены быть не могут, являются нелегитимными.
При рассмотрении извещения, приглашения и проекта контракта проверяются два показателя. Это идентификационный код закупки (ИКЗ) и начальная (максимальная) цена контракта. Если говорить о плане-графике, то кроме начальной (максимальной) цены контракта в форме плана-графика есть показатель «планируемые платежи». Эти платежи разбиваются по годам с выделением суммы «всего». В настоящее время эта информация полностью соответствует данным по начальной (максимальной) цене контракта. Данные позиции формы плана-графика будут являться объектом контроля. Также будет предусмотрена возможность уточнения информации, включенной в графы показателя «планируемые платежи», по итогам заключения контракта в целях обеспечения возможности отражения экономии, сформировавшейся по результатам закупок.
Извещение контролируем на план-график (см. рис. 9).
Требования к извещению заложены в Законе № 44?ФЗ. Никаких дополнительных норм пока не предусмотрено. Фактически отдельные поля извещений уже сейчас формируются в структурированном виде. Пока требования о формировании данных документов в структурированном виде не оформлены нормативно-правовыми актами. Сейчас вопрос закрепления требований к составу обязательных полей извещения, приглашения, проекта контракта прорабатывается с Минэкономразвития России.
Какие поля извещения составят предмет контроля?
Первый показатель — идентификационный код закупки (должна быть обеспечена преемственность данного кода). Указанный в плане закупок ИКЗ детализируется в плане-графике в разрядах 27–29 кода. Это будет предметом контроля Федерального казначейства и финансового органа.
Второй показатель — начальная (максимальная) цена контракта. Контроль плана закупок на лимиты бюджетных обязательств будет осуществляться на непревышение. Также на непревышение будут контролироваться соответствующие позиции плана-графика на план закупок.
Особенностью контроля извещения, приглашения является то, что они могут включать в себя информацию о нескольких закупках. Данная особенность учтена в Приказе № 104н. Далее это должно найти отражение и в соответствующих актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующих порядок взаимодействия с субъектами контроля.
В предмет контроля пока не попали условия расчетов с поставщиками, исполнителями и подрядчиками. Эта информация есть в плане-графике. В настоящее время нормативно-правовое регулирование не позволяет отслеживать такую информацию в обязательном порядке. В этой связи Минфин России рассматривает вопрос о внесении изменений в Постановление № 1367.
Если в отношении плана закупок, плана-графика контроль осуществлялся на непревышение, то показатели извещения, приглашения, проекта контракта и документации о закупке будут контролироваться на полное соответствие по каждой позиции плана-графика, а документация о закупке — на соответствие извещению, приглашению.
Следующим объектом контроля является протокол. Если сравнить два документа: протокол определения поставщика, исполнителя, подрядчика и извещение об осуществлении закупки, то видно, что согласно законодательству позиций, которые хотя бы как-то совпадали, у этих двух документов очень немного (см. рис. 10).
В Приказе № 104н отдельно отражен вопрос, который связан с возможностью заключения нескольких контрактов по одному извещению, приглашению. В статье 34 Закона № 44?ФЗ есть прямая норма, которая позволяет заключать контракты, например, на поисковые работы, на санаторно-курортное обслуживание граждан одновременно с несколькими организациями. Особенности такого контроля зафиксированы в порядке взаимодействия Федерального казначейства с субъектами контроля. Предполагается, что они найдут отражение в приказах по контролю финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Контроль позиций протокола проводится на непревышение показателей извещения, приглашения и документации о закупке. При этом Приказом № 104н предусмотрена возможность реализации заказчиком права на увеличение цены контракта по отношению к объявленной начальной (максимальной) цене в случае увеличения количества товаров, объема работ или услуг в пределах 10 процентов от указанного в извещении, приглашении и документации.
Следующим объектом контроля является проект контракта, направляемый лицу, с которым заключается контракт, и возвращаемый таким лицом (см. рис. 11). И если при направлении документа поставщику (подрядчику, исполнителю) мы имеем в виду проект контракта, то документ, подписанный контрагентом заказчика, является уже контрактом. В этой связи реализован контроль проекта контракта на протокол и контракта на проект контракта.
Когда составляется проект контракта, его проверяют на протокол определения поставщика, исполнителя, подрядчика. Полностью процедура контроля касается в первую очередь конкурентных процедур. Что касается неконкурентных процедур, где существует только единственный поставщик, то контроль будет осуществляться непосредственно на соответствующие позиции плана-графика (если при заключении такого контракта не требуется размещать извещение). Если извещение о закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) размещается в ЕИС, то проект контракта будет проверяться на извещение об осуществлении закупки.
Что является предметом контроля в проекте контракта (контракте)? Это ИКЗ и цена, указанная в проекте контракта (контракте). Цена контракта проверяется на соответствие той цене, которая была предложена участником закупки, признанным победителем, и участником закупки, с которым в соответствии с Законом № 44?ФЗ заключается контракт, но он не является победителем. К сожалению, условия контракта об оплате пока не являются предметом контроля. Решается вопрос о внесении изменений в Постановление № 1367 для того, чтобы эти позиции тоже стали предметом контроля.
Следующим объектом контроля является информация, вносимая в реестр контрактов, заключаемых заказчиками. При внесении в реестр контрактов информации о контракте указанная информация полностью структурирована (см. рис. 12).
Для обеспечения возможности автоматического контроля на данном этапе колоссальная работа была проведена Минфином России при подготовке приказа Минфина России от 24 ноября 2014 г. № 136н. Информация, вносимая в реестр контрактов, проверяется на сведения, содержащиеся в самом контракте. Контроль осуществляется на предмет полного соответствия и мог бы проводиться автоматически, если бы мы имели структурированные позиции такой формы, как контракт. К сожалению, так же как и по извещению, и по документации о закупке, требования к структурированному виду этих документов ни одним нормативно-правовым актом не предусмотрены.
Есть библиотека контрактов, включающая типовые условия или типовые контракты, в реестр контрактов включаются сканируемые формы. При этом нет ни одного положения, которое бы заставляло заказчиков работать со структурированными данными при формировании проектов контрактов. В настоящее время Федеральным казначейством проводится работа по структурированию отдельных положений контрактов, которые являются предметом контроля. Скорее всего, эта работа будет завершена в 2017 году.
Существует пять случаев, когда проводится контроль (см. рис. 13).
Отметим, что постановка на учет бюджетных обязательств, связанных с закупками, не включенными в план закупок, сразу меняет соотношение по доведенным лимитам бюджетных обязательств. Если на начало года средства распланированы и вдруг появляется неучтенное обязательство не из плана закупок, то на его исполнение потребуются лимиты бюджетных обязательств и соответственно снизится свободный остаток лимитов бюджетных обязательств. В этой связи должен быть снова проведен контроль плана закупок на несвязанный остаток лимитов бюджетных обязательств.
При уменьшении лимитов бюджетных обязательств, доведенных на принятие и (или) исполнение обязательств по закупкам соответствующего заказчика, контроль плана закупок, плана-графика сразу проводится на соответствие свободному остатку.
При уменьшении показателей ПФХД, что касается бюджетных учреждений, и при уменьшении субсидий на осуществление капитальных вложений, если такие изменения вносятся в решения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность, тоже проводится контроль.
Условия контроля для получателей бюджетных средств перечислены на рисунке 14.
Свободный остаток формируется с учетом принимаемых обязательств, то есть с учетом тех лимитов бюджетных обязательств, которые заблокированы в случае, если направлены извещение, приглашение или в соответствии со статьей 93 Закона № 44?ФЗ заключается контракт с единственным поставщиком.
Планы закупок бюджетных и автономных учреждений контролируются на показатели выплат по расходам на закупку товаров, работ, услуг ПФХД бюджетных и автономных учреждений.
Относительно государственных или муниципальных унитарных предприятий контроль осуществляется в части соответствия плана закупок данным учета бюджетных обязательств, связанных с предоставлением субсидий на осуществление капитальных вложений.
Последствиями непрохождения контроля (отрицательного результата контроля) являются:
- в части контроля планов закупок:
для получателей бюджетных средств — до внесения соответствующих изменений в план закупок и план-график закупок не размещаются в ЕИС извещения об осуществлении закупки, проекты контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), или Федеральное казначейство проставляет на сведениях о приглашении, сведениях о проекте контракта отметку о несоответствии включенной в них контролируемой информации (далее — отметка о несоответствии);
для бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий — до внесения изменений в план закупок и план-график закупок не размещаются в ЕИС извещения об осуществлении закупки, проекты контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), или Федеральное казначейство на сведениях о приглашении, сведениях о проекте контракта проставляет отметку о несоответствии, если указанные изменения не внесены по истечении 30 дней со дня отрицательного результата проверки, предусмотренной подпунктами «б» и «в» пункта 10 настоящего порядка;
- в части контроля иных объектов закупок — до внесения в них изменений не размещает такие объекты в ЕИС или проставляет на закрытых объектах контроля и сведениях о закрытых объектах контроля отметку о несоответствии и возвращает их субъекту контроля.