Управление социальным страхованием в СССР в реконструктивный период
С большим трудом зачетный механизм страхового обеспечения завоевывал право на существование. У каждой из сторон, принимавших решение о его внедрении, было свое мнение. Прения и дебаты, доводы «за» и «против». Так в спорах рождались механизмы страхового обеспечения.
В. В. ИСАКОВ,
кандидат исторических наук, советник председателя Фонда социального страхования Российской Федерации
Как появился зачетный механизм страхового обеспечения
Серьезные возражения против внедрения зачетного механизма были высказаны работниками Московского городского совета профсоюзов и Московского губернского комитета страховой кассы на совещании 2 марта 1928 года, на котором присутствовали также представители крупных предприятий г. Москвы.
По мнению представителя Мосгубкомсоцстраха И. Н. Смирнова, реализация проекта наркомата Рабоче-крестьянской инспекцией (РКИ) СССР на практике "поведет к частичной ликвидации соцстрахования и оторвет рабочих от соцстраха. Кроме этого, при выдаче пособий предприятиями будет много недоразумений. В случае простоев предприятий хозяйственники будут увеличивать пособия за счет страхкассы. С администрацией будет также много недоразумений при возможных недоплатах, разовьется сутяжничество и рабочий опять-таки будет ходить в кассу. Помимо этого предприятиям нужен будет дополнительный аппарат для выдачи пособий"[1].
Против передачи предприятиям функций по назначению и выплате пособий по соцстраху из ведения страховых органов возражали присутствовавшие на совещании представители крупнейших предприятий г. Москвы. Фабричный комитет профсоюза Трехгорной мануфактуры прислал на совещание постановление фабричного комитета профсоюза, в котором говорилось, что "передача выдачи пособий на предприятия нецелесообразна. Эта работа не соответствует основным задачам предприятия«[2]. Среди участников совещания были и те, кто поддерживал идею передачи назначения и выплаты пособий на предприятия. Так, тов. Королев из типографии «Известия ЦИК» нашел проект Наркомата РКИ своевременным, а опасения страховиков, что хозяйственники в случае простоя предприятий прибегнут к оформлению липовых больничных листков, совершенно напрасными. Представитель редакции газеты «Рабочий Москвы» тов. Хаин, ссылаясь на поступающие письма, проинформировал участников совещания, что большинство трудящихся высказываются за передачу выдачи пособий на предприятия. "Страхорганы, — отмечал Хаин,— сейчас уже обросли аппаратом и превратились из общественных организаций в финансовые учреждения с бюрократическим уклоном"[3].
Через неделю после этого совещания состоялся пленум Мосгубкомсоцстраха
После обсуждения предложений группы Н. В. Мальцева о введении нового порядка назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности с профсоюзами, хозяйственниками и работниками органов соцстраха вопрос был вынесен на рассмотрение Коллегии НК РКИ СССР 29 марта 1928 года. Выступая с докладом на коллегии, Н. В. Мальцев продолжал настаивать на внедрении зачетного механизма при назначении и выплате пособий, передав целиком эти функции от страховых касс на предприятия. Предложения докладчика снова вызвали энергичные возражения уже со стороны представителей высшего руководства социального блока страны: секретаря ВЦСПС А. И. Догадова, народного комиссара труда СССР В. В. Шмидта, начальника Цустраха Л. П. Немченко, заведующего тарифно-экономическим отделом ВЦСПС Л. И. Гинзбурга.
По мнению А. И. Догадова, упростить технику получения пособия, чтобы избежать прогулов на хождение рабочих в кассу, возможно путем «открепления застрахованных от больничного листка». Листок, оформленный на предприятии, может пересылаться в страхкассу, а не лично приноситься больным. В своем выступлении нарком труда СССР В. В. Шмидт подверг критике предложенную представителями НК РКИ упрощенную систему назначения и выплат пособий по соцстраху. Л. И. Гинзбург высказал сомнение в том, что у предприятий будет заинтересованность в тщательном производстве сложных исчислений пособий.
В ходе открытого обсуждения предложений группы Н. В. Мальцева становилось очевидным, что его идея зачетного механизма по назначению и выплате пособий на предприятиях в счет причитающихся с них страховых взносов не находила поддержки. Вместе с тем под давлением РКИ хозяйственники, представители профсоюзов и Наркомата труда вынуждены были согласиться с предложениями НК РКИ о передаче функций по выплате пособий предприятиям, однако при условии, что назначение пособий останется за страховыми органами и порядок выплаты пособий будут устанавливать страховые кассы. Это требование было зафиксировано в протоколе заседания Коллегии Наркомата РКИ «О результатах обследования органов социального страхования СССР» от 29 марта 1928 года. Что касалось оплаты листков нетрудоспособности, то в соответствии с данным протоколом ее предписывалось производить на предприятиях и учреждениях в порядке, установленном страховыми кассами (через фабрично-заводские и учрежденческие конторы, сберкассы, почту, артельщиков, различные кредитные учреждения и т. д.). Однако это не было окончательным решением.
Через месяц, 4 мая 1928 года, после согласования позиций всех заинтересованных сторон, вышло совместное постановление НК РКИ СССР и НКТ СССР по обследованию органов социального страхования. Постановление обязывало "существующую систему обслуживания застрахованных изменить и принять следующий типовой порядок возмещения заработка при временной нетрудоспособности трудящихся:
а) застрахованные сдают листки нетрудоспособности в контору предприятия, учреждения, откуда после заполнения листков нетрудоспособности сведениями о зарплате, листки нетрудоспособности тем или иным порядком без участия застрахованных, поступают в страхкассу;
б) страхкассы должны, как правило, организовывать сбор листков нетрудоспособности и по возможности их проверку непосредственно на предприятии;
в) страхкассы делают расчет и назначают пособия, причем оплата листков нетрудоспособности, как правило, должна производиться непосредственно на месте работы застрахованного в предприятии, учреждении в порядке, устанавливаемом страхкассами по согласованию с предприятиями, учреждениями, кредитными организациями, сберкассами, почтовыми органами и пр."[5]
Отступления от указанного порядка допускались лишь для мелких предприятий, находящихся вблизи страховых касс, и для предприятий, в которых имелись уполномоченный страховой кассы или выплатной пункт. Наркомату труда предписывалось в двухмесячный срок ввести в действие на всей территории СССР новый порядок страхового обеспечения трудящихся без увеличения на эти цели орграсходов страховых органов и в срок до 1 октября 1928 года "разработать упрощенный порядок расчетов пособий по временной нетрудоспособности. В этих целях пересмотреть законодательство по социальному страхованию под углом зрения его максимального упрощения«[6]. Очевидно, что упрощенный порядок расчетов пособий требовался для многочисленного персонала бухгалтерий предприятий и учреждений, у которых не было должной квалификации. Однако именно на эту категорию работников предприятий Наркомат РКИ СССР не оставлял надежду переложить основную работу не только по выплате, но и по назначению и начислению пособий.
Вместе с тем, как следует из текста майского постановления, представителям социального блока (Цустраху, Наркомату труда и ВЦСПС) удалось на тот период отстоять свои позиции, не допустив принятия решения о передаче предприятиям функций по назначению и выплате пособий в счет страховых взносов. В органах соцстраха, профсоюзах и средствах массовой информации начали активно обсуждать и комментировать майское постановление НК РКИ и НКТ СССР. Высказывалось мнение, что при необходимости сдачи листков нетрудоспособности непосредственно в контору предприятия постановление не установило конкретного способа передачи их в страхкассу, предоставляя последней самой наладить эту работу тем или иным способом, самостоятельно определять, кто будет ее агентом по выдаче пособий: заводская контора, уполномоченный страховой кассы, сберкасса, почта и т. п.
Поэтому начальник административно-организационного отдела Цустраха Б. Файнгольд предложил три варианта выплаты пособий на предприятии. Первый вариант заключался в следующем: застрахованные, получившие больничный листок, передают его в контору предприятия. В определенные дни недели на предприятии или в учреждении появляется разъездной уполномоченный страховой кассы или страхового пункта, проверяет правильность заполнения работниками предприятия больничных листков сведениями о заработке и забирает эти листки в кассу или страховой пункт для назначения пособия. Через несколько дней этот же уполномоченный кассы выплачивает на предприятиях назначенные страховой кассой пособия. Достоинство этого варианта заключалось в том, что здесь уполномоченный кассы проверяет правильность заполнения больничных листков, а недостаток тот, что при этой системе необходимо иметь большое количество уполномоченных, что увеличило бы орграсходы страховых касс.
По второму варианту больничные листки в кассу для начисления пособий пересылает контора предприятия по почте или через своего работника, а касса после проведения расчетов по начислению пособий переводит на имя кассира предприятия определенную сумму для выдачи пособия указанным кассой лицам.
Третий вариант сводится к следующему: больничные листки собирает член комиссии охраны труда фабзавкома предприятия, он же страховой делегат, проверяет правильность заполнения больничных листков, передает их в кассу, получает по ним деньги и выдает застрахованным.
Основная работа по выполнению майского постановления возлагалась на организационные отделы страховых органов. Поэтому основные ее направления стали предметом обсуждения на всесоюзном совещании заворготделами Главсоцстрахов союзных республик, территориальных и транспортных страховых касс с 8 по 12 июня 1928 года. Участники совещания были недовольны тем, что в дела страховых органов вмешивается Наркомат РКИ и отвлекает их от работы многочисленными проверками, обследованиями и своими навязчивыми идеями. Высказывалась обеспокоенность, что выплата пособий по временной нетрудоспособности на предприятиях приведет к дополнительным расходам и к сокращению числа выплатных пунктов — основного звена организационной структуры соцстраха того периода. Участники совещания предлагали усовершенствовать технику обслуживания застрахованных в рамках действующей организационной структуры, опираясь на аппарат страховых касс и широкую сеть первичного звена страховых органов.
Только спустя четыре месяца Наркомат труда приступил к выполнению майского постановления, издав 22 сентября 1928 года циркуляр № 553 «Об организации выплаты на предприятиях и учреждениях пособий по временной нетрудоспособности, назначаемых страховыми кассами». В соответствии с этим документом функции по выплате пособий передавались предприятиям с численностью не менее 300 застрахованных. С меньшим числом застрахованных страхкасса могла передать указанные функции предприятиям только по согласованию с территориальным объединением профсоюзов. Страхкассам предписывалось по согласованию с фабзавкомом заключать соглашения с администрацией предприятий о выплате пособий трудящимся, в которых необходимо было регламентировать порядок получения конторой предприятия больничных листков, время выплаты пособий, материальную ответственность уполномоченных предприятия за возможную растрату денежных средств и т. д. На администрацию предприятий возлагалась также ответственность за неправильное заполнение больничных листков. Основным условием при организации выплаты пособий на предприятиях являлась сдача застрахованными больничных листков не в страхкассу, а в контору предприятия. Циркуляром Наркомата труда предусматривалась проверка на месте правильности заполнения сданных в контору предприятия больничных листков разъездным агентом страхкассы или, без проверки, больничные листы пересылалась в страхкассу конторой предприятия. Выплату пособий на предприятиях предлагалось осуществлять одним из трех способов:
а) больничные листки оплачивались тем же разъездным агентом страхкассы, которому поручался их сбор;
б) через доверенное от застрахованных лицо по удостоверениям фабзавкома;
в) страхкассы, получив листки нетрудоспособности, переводят суммы на текущий счет предприятия либо в сберкассу и одновременно пересылают в предприятие или сберкассу ведомость начисленных пособий, по которой предприятие или сберкасса производят выплаты.
В девятом пункте циркуляра особо подчеркивалось, что "выплата пособий на предприятиях и в учреждениях за счет причитающихся с данного предприятия или учреждения страхвзносов не допускается«[7].
Народный комиссариат РКИ постоянно держал выполнение майского постановления на контроле, систематически напоминая Наркомату труда и Цустраху об их недисциплинированности. Так, в сводке о выполнении постановлений Коллегии НК РКИ сообщалось, что по состоянию на 1 января 1929 года не выполнен пункт 7 постановления о разработке упрощенного порядка расчетов пособий по временной нетрудоспособности, в то время как срок исполнения этого пункта истек 1 октября 1928 года. В январе 1929 года в порядке текущего контроля на имя Наркома РКИ С. Орджоникидзе была подготовлена служебная записка «О состоянии выполнения Цустрахом постановления Коллегии НК РКИ СССР и НКТ СССР по вопросам социального страхования». В ней отмечалось, что «это постановление проводится в жизнь чрезвычайно плохо, в целом ряде основных предложений вовсе не выполнено или практикуется к введению в жизнь в искаженной форме[8]».
Практической реализации майского постановления противились не только страховые органы и профсоюзы, но и хозяйственники. Последние не желали выполнять распоряжения Наркомата труда СССР, и в частности его циркуляр № 553 от 22 сентября 1928 года. Особенно это касалось предприятий, подконтрольных ВСНХ и на транспорте. Поэтому 10 июля 1929 года во все территории СССР был направлен циркуляр за подписью руководителей трех ведомств — ВСНХ, НКПС и НКТ СССР, в котором хозорганам промышленности и транспорта предписывалось "оказать страхкассам всемерное содействие в особенности по проведению выплат кассовым аппаратом предприятия (учреждения)... Эти незначительные по количеству платежей операции, как не требующие со стороны хозорганов дополнительных расходов на оплату рабочей силы, должны производиться без оплаты их страхорганизациями"[9].
Если всесоюзные органы в лице Наркомата труда и Цустраха продолжали всячески сопротивляться внедрению зачетного механизма страхового обеспечения, то всероссийские органы Наркомата труда и ВСНХ под давлением РКИ оказались более покладистыми. В совместном циркуляре от 20 августа 1929 года они дали указание предприятиям осуществлять выплату страховых пособий "за счет причитающихся с них платежей по страхвзносам"[10].
Несмотря на продолжающееся сопротивление внедрению зачетного механизма страхового обеспечения со стороны органов труда и соцстраха, профсоюзов и хозяйственников, процесс передачи функций по выплате пособий по социальному страхованию на предприятия медленно, но продвигался вперед и давал положительные результаты. Рабочие экономили свое рабочее время вместо хождений с проблемами в страховую кассу. Это было удобно им и приносило выгоду производству, не отвлекая рабочих от труда.
РКИ была не удовлетворена принятым под давлением ВЦСПС и НКТ СССР половинчатым решением о порядке назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности. В сложившейся противоречивой обстановке НК РКИ СССР принял решение опробовать на ряде предприятий предложения группы Н. В. Мальцева о передаче им в полном объеме функций по назначению, начислению и выплате страховых пособий в счет причитающихся с предприятий страховых взносов. Одновременно было подготовлено и принято ЦИК и СНК СССР постановление от 11 января 1929 года о возложении на нанимателей обязанности по выплате рабочим и служащим пособий по временной нетрудоспособности, по случаю рождения ребенка и на погребение. Однако оно распространялось только на малочисленные и удаленные от страховых касс предприятия.
Народному комиссариату РКИ очень скоро все-таки удалось продавить в своей редакции введение на всех без исключения предприятиях зачетного механизма назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности. Известную роль в этом сыграла проведенная в
В справке, подготовленной в 1929 году в связи с очищением рядов Центрального управления социального страхования, указывалось, что "отмечен ряд случаев грубого непонимания со стороны отдельных работников Цустраха политики партии и Правительства в деле социального страхования«[12]. Дела партийно-номенклатурных работников, как правило, заслушивались на заседаниях Центральной контрольной комиссии ВКП(б), или их тихо, без всякого рассмотрения и особого шума снимали с занимаемых должностей или высылали на периферию на менее значимые должности. К 1930 году основные противники внедрения зачетного механизма страхового обеспечения из политического руководства страны уже не могли оказывать влияние на принятие решений по этому вопросу. Сначала они были смещены со своих должностей, а затем, при большой чистке в
После устранения противников зачетный механизм страхового обеспечения был внедрен в практику в течение нескольких месяцев уже другими руководителями. Сначала постановлением НКТ СССР и ВСНХ СССР «О передаче расчета и выплаты пособий по временной нетрудоспособности на предприятиях и в учреждениях» от 23 октября 1930 г. № 325/1512 расчет и выплата пособий по временной нетрудоспособности при болезни, увечье, беременности и после родов, при карантине и уходе за больным членом семьи были переданы от страховых органов на предприятия и учреждения, подведомственные ВСНХ СССР, с числом работающих более 200 человек. В соответствии с этим постановлением страховые кассы и организации, подведомственные ВСНХ СССР, обязаны были до 1 ноября 1930 года заключить договоры о передаче расчета и выплаты пособий по соцстраху на предприятия[13]. По этому договору предприятие принимало на себя обязательство безвозмездно производить расчеты и выплату работникам указанных выше пособий из своих средств. После чего выплаченные предприятием суммы ежемесячно возмещались ему страховой кассой при очередной уплате страховых взносов, то есть в счет (или, как сейчас принято говорить, в зачет) страховых взносов, причитающихся с предприятия. Таким образом страховые органы какое-то время могли пользоваться средствами предприятий, а свой бюджет расходовать на другие цели социального страхования.
Расчет и выплату пособий предприятия осуществляли на основании листков нетрудоспособности. Оплаченные листки нетрудоспособности в трехдневный срок переправлялись предприятием в страховую кассу. Если страхкасса обнаруживала неправильную выдачу пособия по больничному листку, то переплаченная сумма не засчитывалась в счет страховых взносов и взыскивалась с предприятия страхкассой в бесспорном порядке. Обязанность осуществлять проверку расчетов и выплат пособий, лицевых счетов рабочих, кассовых документов и т. п. возлагалась на страховую кассу и ее ревизионную комиссию. Выплата пособий по соцстраху производилась одновременно с выдачей заработной платы в кассе предприятия. Все споры, возникающие между предприятием и рабочими по вопросам начисления и выплаты пособий, рассматривались страховой кассой.
Таким образом, страховые кассы прекращали осуществлять расчет и выплату пособий работникам предприятий, что позволило им высвободить значительную часть счетных работников и вовлечь их в отрасли промышленности, которые в условиях индустриализации страны остро нуждались в специалистах такого уровня.
Учитывая, что значительный объем работы страховых касс перешел в конторы предприятий, Наркомат РКИ на своей коллегии задумал ликвидировать городские и районные страховые кассы. В пункте 15 проекта постановления НК РКИ «О реорганизации органов социального страхования и ходе работ по рационализации низового советского аппарата» отмечалось, что в связи с изменением объема и методов работы страхкасс "в городах и районах по соцстраху особого аппарата страхкассам не создавать, а где таковой аппарат в настоящее время имеется, ликвидировать. Исключение допустить в отношении крупнейших городов областного, краевого значения и столиц"[14]. Такой подход НК РКИ к выборным страховым организациям трудящихся явно не устраивал профсоюзы и страховые органы. На совещании работников ВЦСПС, Цустраха, Главсоцстраха РСФСР, Московских страховых касс с участием представителей НК РКИ 12 ноября 1930 года было принято решение: "п. 15 Предложения НК РКИ отклонить. Считать необходимым сохранить страховую сеть как выборную общественную организацию, более гибкую, работающую под непосредственным руководством и контролем рабочей общественности и профсоюзов. В районах с небольшим числом застрахованных создать выборное райстрахбюро«[15].
Начисление и выплата пособий по временной нетрудоспособности значительно приблизили органы соцстраха к заводам и фабрикам. Однако постановление НКТ СССР и ВСНХ от 23 октября 1930 г. № 325/1512 о введении зачетного механизма страхового обеспечения не распространялось на частные, кооперативные, общественные и ряд других предприятий, организаций и учреждений, не подотчетных ВСНХ. Поэтому они отказывались заключать договоры с органами соцстраха, брать безвозмездно на себя дополнительные функции по расчетам и выплатам пособий по соцстраху за счет использования своего персонала. Сопротивление и недовольство со стороны администраций предприятий новому порядку начисления и выплаты пособий по соцстраху особенно проявились в Башкирии и Нижегородском крае.
Продолжая оказывать давление на Наркомат труда и Цустрах, Наркомат РКИ 1 января 1931 года направил им проект своего очередного постановления «О реорганизации органов социального страхования», в котором отмечалось, что "в целях дальнейшего улучшения порядка обслуживания застрахованных и удешевления страхового аппарата принять следующие мероприятия: возложить расчеты и выплату пособий по временной нетрудоспособности на предприятия, учреждения и организации вне зависимости от числа работающих в них (в т. ч. и предприятия железнодорожного и водного транспорта) по месту работы застрахованных. Пособия выплачивать одновременно с заработной платой в счет страховых взносов«[16]. Кроме передачи страхового обеспечения предприятиям проект данного постановления НК РКИ СССР предусматривал передачу части функций органов соцстраха почте, сельсоветам, Гострудсберкассам и общественникам, что позволило бы, по замыслу его авторов, сократить не менее 20 процентов работников страхового аппарата СССР.
В целях ускорения реализации своих идей НК РКИ провел их через постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 23 июня 1931 года «О социальном страховании». Высшие органы законодательной и исполнительной власти СССР по сути отменяли всякую систему договорных обязательств между страховщиком и страхователем и вводили обязательность зачетного механизма страхового обеспечения на все предприятия независимо от формы их собственности и численности работающих. В постановлении отмечалось, что "для лучшего обслуживания застрахованных непосредственные расчеты и выплаты пособий по временной нетрудоспособности и по дополнительным видам обеспечения, а также выплаты пенсий пенсионерам, работающим по найму, должны быть возложены на все государственные, кооперативные и общественные предприятия и учреждения (в том числе транспортные), независимо от числа занятых в них рабочих и служащих. Пособия и пенсии выплачиваются в счет страховых взносов«[17].
Таким образом, зачетный механизм страхового обеспечения был введен по всей стране. Страховые кассы полностью освобождались от назначения, начисления и выплаты пособий по социальному страхованию.
Вскоре, в 1933 году, было принято решение о ликвидации НКТ СССР и входящего в его структуру Центрального управления социального страхования. Функции по управлению социальным страхованием были переданы в ведение профсоюзов. К ним перешел и зачетный механизм страхового обеспечения, который просуществовал в профсоюзной системе около 60 лет. В начале 1990 годов с передачей дела социального страхования от профсоюзов государству зачетный механизм страхового обеспечения перешел в Фонд социального страхования Российской Федерации, где действует и поныне. Но это уже другая история.
[1] Где выдавать пособия по временной нетрудоспособности. Вопросы страхования. 1928. № 11. С. 4.
[2] Там же. С. 4.
[3] Там же.
[4] Там же. С. 6.
[5] Постановление коллегии НК РКИ и НКТ СССР по обследованию органов социального страхования. Вопросы страхования. 1928. № 21(363). С. 4; а также: ГАРФ. Ф. 374, оп. 1, ед. хр. 460. С.
[6] Там же.
[7] Действующее законодательство по социальному страхованию СССР и РСФСР. М., 1930. С. 455.
[8] Действующее законодательство по социальному страхованию СССР и РСФСР. М., 1930. С. 281.
[9] Там же. С. 462.
[10] Там же. С. 466.
[11] Инструкция НК РКИ СССР по проверке и чистке советского аппарата. М., 1929. С. 9.
[12] ГАРФ. Ф. 8341, оп. 1, ед. хр. 64, л. 249.
[13] Постановление НКТ СССР и ВСНХ от 23 октября 1930 г. № 325/1512. О передаче расчета и выплаты пособий по временной нетрудоспособности на предприятиях и в учреждениях. Вопросы страхования. 1930. № 32. С. 18.
[14] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 206, л. 24.
[15] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 206, л. 28.
[16] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 206, л. 5.
[17] Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 23.06.1931 «О социальном страховании». М., 1931. С. 4.