Контроль: вопрос — ответ
В современных условиях необходимо существенно повышать эффективность использования бюджетных средств. Поэтому вопросы качества и действенности систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита как никогда актуальны. На них ответит
Станислав Сергеевич БЫЧКОВ, государственный советник Российской Федерации 3 класса.
Возможна ли передача комитету по муниципальному финансовому контролю администрации районного муниципального образования полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита?
В соответствии с пунктом 4 статьи
Согласно пункту 9 Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита, утвержденных приказом Минфина России от 30 декабря 2016 г. № 822[1] (далее — Методические рекомендации), в целях обеспечения принципа независимости аудиторские проверки организуют и осуществляют должностные лица, которые:
не принимают участия в организации и выполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур объекта аудита в текущем периоде;
не принимали участия в организации и выполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур объекта аудита в течение проверяемого периода и года, предшествующего проверяемому периоду;
не имеют родства или свойства с руководителем и другими должностными лицами главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, организующими и выполняющими проверяемые внутренние бюджетные процедуры;
не имеют иного конфликта интересов, создающего угрозу способности беспристрастно и объективно выполнять обязанности в ходе проведения аудиторской проверки.
При подготовке к аудиторской проверке формируется аудиторская группа, состоящая из должностных лиц, работников, соответствующих вышеперечисленным условиям, и распределяются обязанности между ее членами (п. 28 Методических рекомендаций).
Согласно пункту 12 Методических рекомендаций должностные лица субъекта внутреннего финансового аудита при проведении ими аудиторских проверок имеют право привлекать независимых экспертов, в том числе для подготовки актов и заключений.
Следовательно, при осуществлении внутреннего финансового аудита в состав аудиторской группы возможно включить работников, соответствующих условиям пункта 9 Методических рекомендаций, которые не принимали участия в исполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур, а также в качестве экспертов привлечь должностных лиц других главных администраторов (администраторов) бюджетных средств, обладающих соответствующими знаниями, навыками и компетенцией.
Комитет по муниципальному финансовому контролю администрации районного муниципального образования (далее — Комитет) является органом внутреннего муниципального финансового контроля (п. 3 ст. 265 БК РФ).
Положениями Бюджетного кодекса (ст.
Какие органы наделены полномочиями осуществлять контроль за расходованием государственных средств? Можно ли создать центральный орган контроля за расходованием госсредств?
В соответствии с положениями Бюджетного кодекса создана система государственного (муниципального) финансового контроля, включающая органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата России, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций) (ст. 265 БК РФ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
То есть Счетная палата России и Федеральное казначейство осуществляют контроль только в отношении средств федерального бюджета, включая межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты, предоставленные из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы.
Аналогично органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации осуществляют контроль в отношении средств бюджетов субъектов, а органы муниципального финансового контроля — в отношении средств бюджетов муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 8 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44‑ФЗ) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль в отношении:
соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Закона № 44‑ФЗ, и обоснованности закупок;
соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Закона № 44‑ФЗ;
обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;
применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
При этом согласно пункту 9 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и принимаемых нормативных правовых актов:
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (Федеральным казначейством), в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд;
органом государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации;
органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Такая организация государственного (муниципального) финансового контроля соответствует принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному статьей 31 Бюджетного кодекса. Он означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Создание центрального органа проверки расходования государственных средств нарушит не только положения статьи 31 Бюджетного кодекса, но и конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и субъектов Российской Федерации, принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета.
Кроме того, полномочиями, которыми предлагается наделить орган проверки расходования государственных средств, в настоящее время обладают вышеперечисленные органы государственного (муниципального) финансового контроля с учетом принципа самостоятельности бюджетов. Дублирование контрольных полномочий государственных и муниципальных органов приведет к увеличению расходов на содержание таких органов и, соответственно, к нарушению еще одного принципа бюджетной системы Российской Федерации — принципа эффективности использования бюджетных средств.
Какие принимаются меры в случае превышения ограничений для дефицита местного бюджета по данным годового отчета о его исполнении?
В соответствии с пунктом 4 статьи 92.1 Бюджетного кодекса превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета ограничений, установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса, является нарушением бюджетного законодательства.
В соответствии с пунктом 5 статьи 136 Бюджетного кодекса при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 Бюджетного кодекса, и в случаях, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам.
Бюджетным кодексом установлен исчерпывающий перечень случаев, в которых финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.
В случаях, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований на основании уведомления органа государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации в порядке выбора данной бюджетной меры принуждения из предусмотренного пунктом 2 статьи 306.2 Бюджетного кодекса перечня бюджетных мер принуждения, применяемых к финансовому органу муниципального образования, главному распорядителю средств местного бюджета, распорядителю средств местного бюджета, получателю средств местного бюджета, главному администратору доходов местного бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита местного бюджета, совершившему бюджетное нарушение.
Уведомление органа государственного финансового контроля субъекта направляется финансовому органу субъекта при осуществлении им полномочий по внешнему государственному финансовому контролю (ст. 268.1 БК РФ) либо по внутреннему государственному финансовому контролю (ст. 269.2 БК РФ).
Внешний и внутренний государственный контроль в отношении финансового органа муниципального образования, главного распорядителя средств местного бюджета, распорядителя средств местного бюджета, получателя средств местного бюджета, главного администратора доходов местного бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита местного бюджета осуществляется в рамках контроля за исполнением ими установленных в соответствии с главой 18 Бюджетного кодекса бюджетных полномочий соответствующих участников бюджетного процесса при использовании межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (соблюдением целей и условий их предоставления).
В соответствии с пунктом 1 статьи 92.1 Бюджетного кодекса дефицит бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и каждый год планового периода, дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.
Согласно пункту 1 статьи 153 Бюджетного кодекса законодательные (представительные) органы, которые не являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля и субъектами бюджетных нарушений, рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении.
Таким образом, превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса ограничений для дефицита бюджета не влечет применения бюджетных мер принуждения, предусмотренных статьей 306.8 Бюджетного кодекса.
В каком законодательном акте прописано понятие «неправомерное расходование бюджетных средств»? Какие органы могут осуществлять контроль в бюджетной сфере?
Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено.
Таким образом, при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм.
Согласно постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. №
Поэтому к неправомерному расходованию бюджетных средств следует относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся Бюджетный кодекс, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (далее — бюджетное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения).
В соответствии со статьями 268.1 и 269.2 Бюджетного кодекса контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется:
органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (Счетной палатой России, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) в порядке, установленном Законом от 5 апреля 2013 г. № 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом от 7 февраля 2011 г. № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций) в порядке, установленном соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.
Указанные законодательные и нормативные правовые акты размещены на официальных сайтах соответствующих органов государственного (муниципального) финансового контроля в информационно-телекоммуникационной сети интернет.
Каковы правила осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений в субъекте Российской Федерации и обжалования акта проверки?
В соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации по внутреннему государственному финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также стандартами осуществления внутреннего государственного финансового контроля, утвержденными уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с порядком осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю.
Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации по внутреннему государственному финансовому контролю должен содержать:
основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований;
перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного финансового контроля;
права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного финансового контроля.
В соответствующем положении по субъекту должно быть установлено, что главное контрольное управление (ГКУ) этого субъекта осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю согласно утвержденному порядку это ведомство направляет:
представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;
предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями субъекту;
уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
Также в порядке осуществления полномочий необходимо предусмотреть отмену представлений и предписаний ГКУ в судебном порядке. Отмена представлений, предписаний осуществляется руководителем контрольного органа по результатам обжалований решений, действий (бездействия) должностных лиц ГКУ.
[1] Методические рекомендации были рассмотрены в журнале «Бюджетный учет» № 2/2017. С.