45-я параллель в информационной «паутине»
В Ставрополье я попала глубокой осенью, когда в Москве уже выпал первый снег, а здесь, на юге, курортные парки еще радовали глаз буйной, но уже пестрой листвой. Правда, это не единственное светлое воспоминание, которое оставил в моей душе Ставропольский край: бескрайние седые ковыльные степи, сжатые поля в сочетании с невесть откуда вырастающими многовековыми горами потрясли мое воображение человека, выросшего на равнине. Такие дивные, но примелькавшиеся местным жителям виды едва ли волновали души финансистов, которые в эту пору думали только об отчетах за девять месяцев.
И.В. ЗАХОВАЕВА, корреспондент журнала «Бюджетный учет»
На гербе Ставропольского края изображена крепость, возвышающаяся на серебряной горе, к распахнутым воротам которой ведет дорога. В современной трактовке этот символ характеризует краевой центр не только как форпост России на южных рубежах, но и как центр сосредоточения информации об исполнении бюджета. Эта мысль ко мне пришла во время разговора с первым заместителем министра финансов Ставропольского края Л.Ю. Прохоренковой. Людмила Юрьевна видит будущее исполнения бюджета в его полной автоматизации. В идеале консолидированная отчетность края скоро будет собираться на 45-й параллели (именно здесь находится Ставрополь), в минфине Ставропольского края с помощью единого программного продукта.
Правда, прежде чем эти планы воплотятся в жизнь, финансистам, казначеям и бухгалтерам предстоит еще немало работы. Однако кажется, что это не только не пугает первого зама, но и разжигает в ней здоровый азарт бывалого новатора. Ведь Людмила Юрьевна стояла у истоков становления казначейской системы в Ставропольском крае. Казначейство, собственно, и послужило толчком к созданию единого информационного пространства.
«Решение о создании краевого казначейства в Ставрополе было принято правительством Ставропольского края еще в 2000 году, когда идея казначейского исполнения бюджета едва витала в воздухе, — поделилась с нами Л.Ю. Прохоренкова. — На тот момент еще никто не отдавал себе отчета в том, как должна выглядеть эта система и какие функции должна выполнять. Тогда представлялось, что задачи казначейства ограничиваются проведением платежей от имени и по поручению бюджетополучателя и первичным контролем за целевым расходованием бюджетных средств в разрезе отнесения к кодам бюджетной классификации. Когда же мы полностью освоили этот участок, поняли, что это лишь мизерная часть миссии казначейского процесса, касающаяся только частично расходной части бюджета. Этой информации, конечно, недостаточно для отражения полной картины исполнения бюджета. Вот тогда и стало очевидным, что необходимо автоматизировать все этапы бюджетного процесса и соединять все его циклы в единой информационной системе».
Специалисты краевого минфина задались целью связать обслуживание бюджетного учреждения с исполнением бюджета, то есть чтобы исполнение сметы бюджетного учреждения перетекало в показатели исполнения бюджета субъекта. В ходе реализации этих задач проявились некоторые проблемы, которым раньше не придавалось значения. «Я очень давно работаю в бюджетной сфере, — поясняет Людмила Юрьевна, — но никогда ранее мы даже не задумывались о том, сколько всего у нас бюджетополучателей. Раньше необходимости в этой информации просто не было. С внедрением автоматизированной системы мы провели полную инвентаризацию наших бюджетополучателей и всей законодательной базы. В результате удалось выстроить четкую вертикаль финансирования: главный распорядитель — распорядитель — бюджетополучатель. Количество бюджетополучателей сократилось на 200 единиц, а законодательство субъектов было приведено в соответствие с федеральным. Аналогичная работа была проведена в муниципалитетах».
После проведения этой работы в Ставропольском крае было принято решение об осуществлении казначейского обслуживания по всем видам доходов — бюджетных и внебюджетных. После закрытия лицевых счетов, открытых бюджетополучателями в банках, доходы бюджета от предпринимательской деятельности увеличились в три раза. Тем не менее в связи с увеличением количества переданных полномочий, отменой отдельных доходов, повышением тарифов и стоимости услуг в Ставропольском крае возник дефицит бюджета.
— Людмила Юрьевна, процесс автоматизации начинался в условиях сбалансированного краевого бюджета. Не возникло ли в этой связи сложностей с используемым программным продуктом?
— Действительно, такое опасение было. Но, поскольку Автоматизированная система управления бюджетным процессом Координационного центра «Система», которая была внедрена в крае, предусматривает возможность использования схемы временно свободных средств, мы смогли успешно исполнять бюджет и в условиях дефицита. Положительным в этой ситуации было и то, что система казначейского исполнения бюджета минфина Ставропольского края несколько отличается от системы Федерального казначейства, которая фактически исключает из своей работы этап финансирования бюджетополучателей. Между тем в краевой системе предусмотрено два этапа исполнения бюджета: исполнение обязательств финоргана перед бюджетополучателями и кассовый расход, то есть исполнение обязательств бюджетополучателя перед поставщиками. В этой ситуации основная задача органа, исполняющего бюджет, состоит в качественном исполнении бюджета: все учреждения должны вовремя получить средства на лицевые счета. Поскольку этот принцип исполняется в полной мере, то дефицит бюджета для конкретного учреждения не ощутим. А заимствование денежных средств в банках, которое неизбежно в условиях дефицита, мы стараемся производить на очень короткое время и в течение года работаем с временно свободными средствами. Благодаря этому механизму Ставропольскому краю удается экономить порядка 200 миллионов рублей в год.
Закат эры «лоскутной» автоматизации
Одна из непростых проблем, с которой столкнулись ставропольцы при построении единой информационной системы края, — многообразие программных продуктов, которыми пользовались бюджетополучатели для ведения бюджетного учета. По этой причине возникали многочисленные ошибки на стадии поступления информации об исполнении смет учреждений в базу краевого Минфина.
«Проведенный нами анализ автоматизации бюджетного учета выявил, что на территории Ставропольского края у получателей установлено более 50 различных программных продуктов по ведению бюджетного учета. Многие из них не предусматривали конвертации данных в АСУБП, поэтому данные вносились вручную, а многие, признаться, были просто некачественны», — поясняет Л.Ю. Прохоренкова. Стало понятно, что получить достоверную бухгалтерскую отчетность, а тем более информацию в режиме реального времени в таких условиях невозможно. «Нам пришлось признать, что эпоха «лоскутной» автоматизации миновала. Назрела необходимость включить в существующее информационное пространство в крае все бюджетные учреждения», — убеждена первый замминистра.
Поиски путей решения поставленных задач привели к централизованным бухгалтериям. Сама по себе идея стара как мир, но любопытно выглядит в ставропольской трактовке. Как нам пояснила начальник отдела бюджетного учета, исполнения бюджета и консолидированной отчетности — главный бухгалтер Минфина Ставропольского края Р.Е. Ходус, в идеале централизация бюджетного учета заключается в том, чтобы на территории района взамен существующих в учреждениях и ведомствах бухгалтерских служб создать на уровне муниципального района одно учреждение — Управление учета и контроля по обслуживанию бюджетных учреждений. Такая идея становится еще интереснее в свете программного решения, суть которого — внедрить интегрированный с системой казначейского исполнения бюджета единый программный продукт для автоматизированного ведения бюджетного учета на всей территории края. Такое ноу-хау не только повысит достоверность и оперативность отчетности, разгрузит специалистов бухгалтерии от каждодневных рутинных операций: в перспективе можно говорить даже об автоматической консолидации на уровне края.
Пионеры централизации
Пока эта идея находилась на стадии проработки и обсуждения, в минфин Ставропольского края обратился глава администрации Андроповского муниципального района В.Я. Рогачев с предложением опробовать автоматизированную систему в его районе. Такая решимость — не столько рвение к новаторству, сколько вынужденная мера: в условиях ведомственного принципа управления бухгалтерскими службами, который сложился еще в дореформенное время, структуры бухгалтерий были слишком громоздкими, затратными, хотя вполне устраивали местные ведомства. С началом реформы местного самоуправления, разграничением полномочий и повышением ответственности местной власти перед населением стало очевидным, что такая структура не отвечает задачам органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и не позволяет эффективно управлять муниципальными активами. Глава района не владел ситуацией в реальном времени, а о наличии кредиторской задолженности узнавал только постфактум.
Однако всерьез о возможности создания централизованных бухгалтерий андроповцы задумались еще благодаря счастливому стечению обстоятельств. «В 2006 году в район заехала на пару часов делегация из Ленинградской области, которая изучала в крае опыт реформирования местного самоуправления, — рассказывает начальник финансового управления администрации Андроповского муниципального района Н.Р. Заднепровская. — И в разговоре финансисты из Кировского района Ленинградской области поделились своим опытом создания аналога централизованной бухгалтерии — управления учета и контроля, которое обслуживает бюджетные учреждения района практически на принципах аутсорсинга».
Андроповцы изучили материалы, «примерили» их на условия района, взвесили все за и против. Нужно отдать должное главе администрации муниципального района В.Я. Рогачеву: выслушав и оценив доводы финансового управления, он поддержал идею и дал добро на преобразования. Согласитесь, далеко не с каждым руководителем финансисты достигают такого взаимопонимания. Администрация муниципального района под руководством главы стала «первым клиентом» созданного в декабре 2006 года управления учета и контроля.
«Топ-топ» — очень не легки первые шаги
Реорганизацию бухгалтерских служб решили начать с самой большой и проблемной — централизованной бухгалтерии отдела образования администрации муниципального района. С января 2007 года все образовательные учреждения, заключив договоры, перешли на бухгалтерское обслуживание в управление учета и контроля. По задумке финансистов, к ним поэтапно присоединятся все остальные бюджетные учреждения района.
— Наталья Робиновна, знаю, что в конце девяностых, когда началась волна децентрализации учета, руководители учреждений требовали вернуть бухгалтера в их подчинение, ссылаясь на неэффективную работу централизованных бухгалтерий. Насколько охотно они теперь идут на аутсорсинг?
— Сначала была негативная реакция. Если ранее о вхождении в ведомственные централизованные бухгалтерии их и не спрашивали, то мы пошли по иному пути: проводили разъяснительные совещания, рассказывали о том, каким будет новое управление, какую роль в нем займут директора, какие формы отчетности будут получать. На тот момент руководители даже выражали коллективную негативную позицию по отношению к реформе и требовали, чтобы мы оставили бухгалтеров в учреждениях. Только после длительных разъяснений о том, что квалифицированных кадров, особенно в период реформирования бюджетного учета, в селе им не найти, что автоматизация учета, которая стала необходимостью, — это приличные затраты, многие из них согласились.
Секреты компромисса
Пожалуй, еще одним решающим фактором для директоров в пользу централизации стало сохранение за ними всех административных функций. Управление учета и контроля отвечает только за учет и отчетность. За руководителями обслуживаемых учреждений, конечно, сохраняются все права получателей бюджетных средств в пределах ассигнований, предусмотренных в утвержденной распорядителем смете доходов и расходов. За ними же сохранены права на заключение хозяйственных договоров, принятие кадровых решений: прием и увольнение работников, повышение окладов, установление надбавок и доплат, разрешения на совмещение и совместительство, а также на заключение договоров гражданско-правового характера (с лицами, не являющимися работниками учреждений) при наличии выделенных бюджетных ассигнований по соответствующей статье расходов.
«Для директоров реализация этого проекта тоже стала своего рода школой: они учились правильно оформлять первичку, договоры и т. д., — рассказывает Н.Р. Заднепровская. — Мы же не жалели времени для них на разъяснения и консультации, потому что знали, что в конечном счете эта работа принесет свои плоды и отразится на качестве исполнения бюджета».
Чтобы наладить взаимодействие между учреждениями и управлением учета, в Андроповском районе разработан регламент документооборота, предусматривающий получение от учреждений первичных документов и других материалов, необходимых для бухгалтерского учета и контроля, и предоставление управлением учета и контроля отчетных данных руководителям, необходимых для управления учреждением. Существует и регламент электронного документооборота с территориальным отделом казначейского исполнения бюджета по кассовым операциям.
Больше, чем централизация
Возможно, в Андроповском районе в результате так и получился бы кировский вариант Управления учета и контроля, если бы в рамках автоматизации бюджетного процесса в крае к администрации не обратились специалисты Координационного центра «Система» с предложением комплексно подойти к этому вопросу. В итоге в феврале 2007 года министерством финансов Ставропольского края была рассмотрена и одобрена инициатива администрации Андроповского муниципального района по разработке на базе созданного в районе Управления учета и контроля проекта «Консолидация и достоверный бюджетный учет», аналога которому в стране пока нет.
Его уникальность заключается в создании в районе интегрированного информационного комплекса. В отличие от других программных продуктов он позволяет автоматизировать казначейское исполнение бюджета и бюджетный учет в едином комплексе с обязательной в соответствии с новой инструкцией по бюджетному учету процедурой санкционирования расходов по разделу 5 Плана счетов бюджетного учета.
Как рассказала нам Наталья Робиновна, в связи со вступлением в эксперимент по реализации проекта «Консолидация и достоверный бюджетный учет» работа бухгалтеров значительно изменилась. Администрации муниципального района пришлось изменить структуру Управления учета и контроля согласно рекомендациям разработчика проекта — было создано семь секторов по функциональному признаку. На период внедрения штат управления был сформирован численностью 40 штатных единиц бухгалтерских работников. На первом этапе предполагается осуществить перевод 52 получателей средств бюджета муниципального района с выходом на автоматическое формирование сводной отчетности муниципального района.
На втором этапе планируется автоматизация удаленного доступа получателей бюджетных средств, расположенных на территории Андроповского района и создание централизованного учета и отчетности по поселениям. В итоге финансисты рассчитывают получить консолидированный отчет района в автоматическом режиме.
Пресловутый человеческий фактор
Конечно, до волшебной кнопки, нажав которую консолидированный отчет сформируется сам, андроповцам еще далеко, но проект уже не только никому не кажется утопией, но и как никогда близок к реализации. Финансистам предстоит переломить психологию многих руководителей учреждений, которые привыкли иметь бухгалтера под рукой и пока не оценили преимуществ аутсорсинга. На данный момент бухгалтерское обслуживание только половины учреждений района ведется в едином интегрированном информационном комплексе. Остальные планируется подключить к нему к концу года. Сейчас разработчиком ведутся подготовительные работы, идет отладка программного продукта под конкретные условия работы бюджетных учреждений.
Поскольку ликвидация бухгалтерий неизбежно сопряжена с сокращением штата, я задала Наталье Робиновне резонный вопрос: «Как складывается судьба увольняемых бухгалтеров? В поселениях сложно найти стабильную работу…» Ответ меня порадовал: «Их интересы не ущемляются. Учитывая условия сельского района, кадры, как оказалось, главное и самое трудновыполнимое условие для реализации проекта. Поэтому опытные специалисты у нас на вес золота, и мы берем их к себе в управление».
Казалось бы, опыт Андроповского района положителен и может служить особым примером. Тем не менее коллеги из соседних районов пока относятся насторожено к эксперименту, как то присуще большинству финансистов: присматриваются, ожидают результатов. Лишь некоторые из них интересуются, просят поделиться опытом. Но, по заверению Натальи Робиновны, хвастаться еще рано: прежде нужно наработать нормативную базу, отладить взаимодействие между всеми участниками и получить первый консолидированный отчет.
Для ускорения внедрения проекта «Консолидация и достоверный бюджетный учет» в районе создана рабочая группа методологической поддержки. Контроль за реализацией проекта осуществляет министерство финансов Ставропольского края.
Всевидящее око
О контроле я упомянула не случайно: это только на первый взгляд может показаться, что муниципальные образования в Ставропольском крае вольны в своих решениях. На самом же деле ни один финансовый орган края не сможет воплотить в жизнь свои инициативы без согласования с министерством. Здесь любую идею оценят, взвесят, обдумают, учтут все плюсы и минусы, примут решение о целесообразности и, если оно будет положительным, предложат проект реализации. Вот и теперь, пока муниципалитеты занимаются оргвопросами, в отделе бюджетного учета, исполнения бюджета и консолидированной отчетности минфина Ставропольского края собирают отчеты за девять месяцев и обдумывают самый непростой для предстоящей годовой отчетности вопрос — заполнение Справки по консолидированным расчетам (ф. 0503125).
По мнению руководителя отдела — главного бухгалтера Р.Е. Ходус, недавние изменения в отчетности впервые за последние годы были доведены до субъектов своевременно. «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (приказ Минфина России от 24 августа 2007 г. № 72н) впервые мы узнали на сентябрьском семинаре в Волгограде. И это большой плюс: у нас как раз осталось время на то, чтобы разобраться в изменениях самим и подготовить распорядителей, — облегченно вздыхает Раиса Егоровна. — Если бы это произошло, как и в прошлые годы, «под елочку», мы бы не сдали отчет вовремя. А теперь после девятимесячной отчетности у нас есть возможность проанализировать отчеты ГРБС, выделить основные недочеты каждого и провести обучение в формате работы над ошибками. Это позволит нам подвести их к годовому отчету в полной боеготовности».
Нужно отметить, что подготовке и переподготовке кадров на Ставрополье уделяют огромное внимание. Перед самым моим приездом Раиса Егоровна только завершила «турне» по муниципальным районам с выездными зональными семинарами на тему годовой отчетности, в которых приняли участие 826 человек. Специалисты министерства финансов края наглядно продемонстрировали основные принципы составления отчетности по Инструкции № 72н. На примерах было показано, что составленная финансовая отчетность по принципам консолидации будет прозрачной в вопросах расходования бюджетных средств, в том числе и по национальным проектам.
Тем не менее вопросов по составлению Справки по консолидированным расчетам еще много: «Заполнение формы 125 осложняется ее громоздкостью, — поясняет Раиса Егоровна. — В унифицированном виде в нее должен войти огромный объем информации: субсидии всем уровням, денежные и неденежные расчеты и т. д. Составить ее несложно. Вопрос, как ее проверить и потом по ней сделать консолидированный отчет, мы сейчас и решаем».
Не возникает сомнения, что профессионализм ставропольских финансистов поможет им найти наиболее оптимальный алгоритм проверки правильности заполнения форм, а главные распорядители и органы, организующие исполнение бюджета, их не подведут. Тем паче что на декабрь уже запланирован ряд семинаров, где будут детально проработаны все нюансы нововведений. В отделе бюджетного учета, исполнения бюджета и консолидированной отчетности минфина Ставропольского края уверены, что обучение нисколько не испортит настроение бухгалтерам в предновогодние дни: «Хотелось бы отметить, что начиная с 2005 года бюджетному учету в целом и бухгалтерам, финансистам поселений, бюджетных учреждений в частности благодаря реформе уделяется огромное внимание. В течение года проводятся несколько кустовых, зональных заседаний, семинаров, курсов повышения квалификации. Благодаря этому специалисты посмотрели на свою профессию другими глазами, в них уже нет былого равнодушия, они хотят расти и развиваться. Возможно, в это трудно поверить, но теперь бухгалтеры сами обращаются к нам с просьбами о проведении обучения. Это дает дополнительную надежду на то, что бюджетный учет и отчетность выйдут на совершенно новый в качественном смысле уровень», — уверена Р.Е. Ходус. Приятно, когда с таким оптимизмом люди входят в новый, пусть и високосный, год.
Для справки
Ожидаемый экономический эффект от создания Управления учета и контроля в крае составляет около 300 млн рублей. Он сложится за счет уменьшения расходов на обслуживание и сопровождение программных продуктов, используемых в каждом бюджетном учреждении, на командировочные и транспортные расходы, связанные с ежемесячным представлением бухгалтерской отчетности в связи с консолидацией в автоматическом режиме бухгалтерской отчетности.
Источник: © Бюджетный учет, 2007, № 12