ОФК и финансовые органы — не конкуренты, а союзники
Одним из направлений бюджетной реформы стало более четкое разграничение функций по исполнению бюджета. Начало 2006 года ознаменовалось переходом бюджетов всех уровней на казначейское исполнение по схеме единого бюджетного счета. С этого момента Федеральное казначейство перестало быть ведомством, основная задача которого заключалась в обслуживании операций со средствами только федерального бюджета. Органы Федерального казначейства приняли к исполнению отдельные функции, которые прежде исполнялись финансовыми органами регионов и муниципалитетов. На исходе второго года исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований уже можно подвести определенные итоги и сформулировать направления для дальнейшей совместной работы.
Д.Ю. ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области — начальник Управления межбюджетных отношений, кандидат юридических наук
Не стоит менять то, что хорошо работает
Наиболее дискуссионной является тема полноты казначейского обслуживания бюджетов, то есть какая из схем исполнения бюджета более полно отвечает требованиям бюджетного законодательства: схема с открытием лицевого счета только финансовому органу или с открытием лицевых счетов главным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Или — является ли организация учета доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности компетенцией сугубо ОФК, или исполнение данной функции вполне может осуществляться и финансовыми органами.
Создается как бы определенная конкуренция между финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, с одной стороны, и ОФК — с другой.
Волгоградская область, муниципальные образования в области выбрали первый вариант казначейского исполнения бюджета с открытием лицевого счета только финансовому органу. Двухлетний опыт работы в условиях казначейского исполнения областного бюджета показал, что это было правильное решение.
До этого финансовым органом Волгоградской области вполне успешно исполнялись функции казначейского исполнения бюджета в полном объеме, насколько это было позволено федеральным законодательством (открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета, доведение до них лимитов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, работа с банком по операциям со средствами областного бюджета и средствами, получаемыми бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).
Аналогичные функции исполняли и территориальные управления по муниципальным образованиям Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области (так раньше назывался Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области — КБФПиК) со средствами бюджетов муниципальных образований.
Волгоградская область — один из тех регионов, где вплоть до настоящего времени сохраняется целостная финансовая система: территориальные управления Комитета на основании соглашений с администрациями городских округов, муниципальных районов и поселений формируют и организуют исполнение их бюджетов.
Из всех муниципальных образований (491 муниципальное образование) только административный центр области — городской округ — город Волгоград имеет собственный финансовый орган — департамент финансов. Во многом благодаря сохранению целостной финансовой системы области удалось уже с 2006 года перейти на полномасштабную реализацию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В текущем году в июле уже принят трехлетний бюджет — Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 2008 год и период до 2010 года». Не стоит ломать то, что хорошо работает.
Выбор варианта: направо пойдешь…
Выбор варианта казначейского исполнения — это вопрос в большей мере техники исполнения бюджета. За последние годы ОФК и регионы накопили достаточно большой опыт совместной работы по различным вариантам казначейского исполнения, каждый из вариантов имеет свои технические превосходства, а также и недостатки.
Наверное, наиболее успешным будет такой вариант казначейского исполнения, который позволит всем участникам проявить свои сильные стороны: органам Федерального казначейства — в контроле и учете движения финансовых потоков; финансовым органам — в контроле за использованием получателями бюджетных средств выделенных им ассигнований.
Органы Федерального казначейства обладают поистине уникальной возможностью отслеживать входящие и исходящие финансовые потоки всей бюджетной системы.
Это позволяет выявлять факты недобросовестного поведения налогоплательщиков, предупреждать бюджетополучателей о сомнительных контрагентах, занимающихся поставками товаров и оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. А также ОФК могут сформировать наиболее полную и точную картину о налоговом потенциале каждого поселения и о состоянии его реализации, что является в настоящее время одной из ключевых проблем для вновь образованных поселковых органов местного самоуправления.
Например, на протяжении всего 2006 года органы местного самоуправления пытались выяснить, правильно ли указывается код ОКАТО по уплате НДФЛ, уплачиваемого с работников обособленных подразделений. В некоторых случаях бухгалтерии таких предприятий просто отказывались разделять платежи по НДФЛ. Или — для органов местного самоуправления по-прежнему остается нерешенным, какие хозяйствующие субъекты и в каком объеме уплачивают на их территории налоги. Без этой информации, без помощи ОФК, эффективность работы поселковых администраций по мобилизации налогового потенциала поселений невысока.
Кадровый голод обходит город
Негативно сказывается и недостаток квалифицированных кадров на селе. Это не означает, что специалистов нет. Администрация Волгоградской области на базе Волгоградской академии государственной службы — одного из ведущих вузов области — начиная с 2005 года проводит целевую переподготовку муниципальных служащих по профильным направлениям. Для слушателей обучение бесплатное.
Однако переподготовка вряд ли сможет в полной мере заменить отсутствие кадров с базовым образованием по специальности «бюджетный учет». Специалисты, способные заполнить имеющийся пробел, есть, но сосредоточены они в крупных городах и не готовы работать за ту заработную плату, которую могут им предложить поселковые администрации. Небольшое (по численности населения) муниципальное образование, как правило, не может платить муниципальным служащим высокие зарплаты, каким бы высококлассным ни был специалист в сфере бюджетного учета, казначейского исполнения, в сфере доходов.
Это еще один довод в пользу сохранения на уровне субъекта РФ единой финансовой системы, осуществляющей функции не только по организации, но и по кассовому обслуживанию исполнения бюджета.
Нужно учесть специфику
Опыт ОФК в казначейском исполнении федерального бюджета необходимо изучать и использовать на местах. Но при этом следует помнить, что нельзя вслепую переносить модели, пусть и зарекомендовавшие себя с положительной стороны, с одного уровня бюджетной системы на другой. Это обусловлено существующими различиями в построении и организации работы центральных и территориальных исполнительных органов.
Так, например, федеральный финансовый орган — Минфин РФ — не имеет своих территориальных финансовых органов, которые могли бы заниматься обслуживанием бюджетных учреждений, вести их лицевые счета, доводить лимиты бюджетных обязательств, осуществлять предварительный контроль платежных документов. Естественно, что эти функции были возложены на Федеральное казначейство, имеющее свои структуры во всех регионах, муниципальных районах, городских округах. Но в субъектах получатели бюджетных средств уже не так отдалены от административного центра, в отличие от федеральных. Поэтому выполнение отдельных функций казначейского исполнения бюджета наиболее эффективно могли бы осуществлять именно финансовые органы.
Отметим, что некоторым регионам, в том числе и Волгоградской области, удалось сохранить систему территориальных государственных финансовых органов. К казначейским функциям, которые могли бы исполняться финансовыми органами, можно отнести: ведение лицевых счетов распорядителей, главных распорядителей и получателей средств региональных и местных бюджетов, доведение лимитов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, учет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Сосредоточение ОФК на исполнении перечисленных функций в ущерб исполнению функций, осуществление которых возможно только казначейскими органами, было бы непозволительным расточительством ресурсов.
Несколько примеров
Целевое использование
По-прежнему сохраняется необходимость осуществления превентивных мер, направленных на недопущение нецелевого использования бюджетных средств. Так, следует отметить, что закрытие с 1 января 2006 года финансовыми органами счетов бюджета, открытых ранее в кредитных организациях, привело к возникновению у финансовых органов определенных трудностей в осуществлении контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Так, субвенции, перечисляемые из бюджетов субъектов РФ бюджетам муниципальных образований на финансовое обеспечение передаваемых им государственных полномочий, остались практически вне сферы контроля.
После зачисления на единый счет бюджета субвенции обезличиваются. Определить, проконтролировать, находятся ли полученные субвенции на остатках или уже использованы муниципальным образованием, для финансового органа задача практически невыполнимая. Контроль осуществляется лишь косвенно, на основе сопоставления различных аналитических отчетов.
С подобной проблемой начинают сталкиваться и органы местного самоуправления, заключившие соглашения о передаче вопросов местного значения: район — поселению, поселение — району. Подобная ситуация открывает широкие возможности для злоупотреблений.
Возврат бюджетных кредитов
Одной из нерешенных проблем для финансовых органов остается неисполнение муниципальными образованиями своих обязательств перед субъектом РФ по возврату бюджетных кредитов. В том случае, если заемщиком является недотационное муниципальное образование, взыскать задолженность без рассмотрения дела в суде невозможно. Альтернативой судебным разбирательствам могло бы стать погашение задолженности по бюджетным кредитам за счет отчислений по налогам, то есть посредством перерасчетов между бюджетами, что входит в исключительную компетенцию управлений Федерального казначейства.
Должен быть выбор
Непреодолимых препятствий нет. Если это экономически целесообразно, соответствует сложившейся практике и дает положительные результаты, финансовые органы вполне могут исполнять отдельные функции казначейского исполнения бюджета, а финансовые органы субъектов РФ на основании соглашений могут исполнять местные бюджеты.
В соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Обеспечение исполнения бюджета, на наш взгляд, — это построение системы управления, в том числе создание и наделение исполнительно-распорядительных органов управленческими функциями, их соподчинение, определение подведомственных им получателей бюджетных средств.
В рамках обеспечения исполнения бюджета глава администрации муниципального образования может выбирать: будет ли сформирован финансовый орган муниципального образования, или заключено соглашение (гражданско-правового характера) об организации исполнения местного бюджета с консалтинговой компанией, финансовым органом субъекта РФ, муниципального образования и т. д.
Что касается части 4 статьи 9 БК РФ, то из ее содержания следует лишь то, что отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района — не больше и не меньше... Данная норма не содержит никаких запретов или ограничений.
В заключение хотелось бы отметить, что ОФК и финансовые органы являются не конкурентами за право исполнения региональных и местных бюджетов, а союзниками. Построение оптимальной модели казначейского исполнения бюджетов возможно лишь при участии в этом процессе как ОФК, так и финансовых органов, кроме того, есть проблемы, решение которых возможно лишь при взаимодействии всех участников исполнения бюджета. Необходима совместная работа по казначейскому исполнению региональных и местных бюджетов, совершенствованию технологий казначейского исполнения бюджетов.
БОР: АКЦЕНТЫ
Д.Ю. Завьялов: «Подчеркнем еще раз: выбор варианта казначейского исполнения бюджета — задача технического плана. Совершенствование исполнения бюджета заключается не в подборе нового технологического приема казначейского исполнения бюджета, а в повышении эффективности использования бюджетных средств.
Перспективным направлением является внедрение системы БОР — бюджетирования, ориентированного на результат. Согласно ей распределение бюджетных средств должно осуществляться исходя из потребности населения в бюджетных услугах, а не исходя из «умений» главных распорядителей обосновывать ведомственные потребности в бюджетных ресурсах.
Основная проблема заключается в том, что главные распорядители и получатели бюджетных средств готовы отчитываться за правильность расходования бюджетных средств, но не за достигнутый результат. Отчасти это обусловлено тем, что нет четкого представления о том, что является показателем результата.
Например, обеспеченность школы компьютерами — не результат, а способ его достижения. То же самое касается и увеличения объемов финансирования здравоохранения, культуры, того же образования: это не показатель результата, не самоцель — это способ достижения цели — удовлетворения потребности жителей в бюджетных услугах.
Внедрение системы БОР будет успешным лишь при условии создания стимулов для главных распорядителей и получателей. Следует признать, что подобные стимулы в области еще не сформированы, и над этим еще предстоит работать. По этой же причине задерживается и перевод бюджетных учреждений в разряд автономных учреждений».
Источник: © Бюджетный учет, 2007, № 10