Краснодарский край: неуклонное совершенствование финансовой системы

В октябре 2007 года финансовым органам Краснодарского края исполняется 70 лет. За этот период они не раз подтверждали свою высокую репутацию при решении самых насущных бюджетных проблем. В канун юбилея редакция «Бюджетного учета» попросила И.А. Перонко – руководителя департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края, доктора экономических наук, профессора, заслуженного экономиста Кубани и Российской Федерации – рассказать о том, что было присуще кубанским финорганам в минувшее время.

– Иван Александрович, становление новой, постреволюционной, финансовой системы Кубани связано с образованием в 1937 году Краснодарского края. Кто стоял у ее истоков?
– Образно говоря, ее коллективным архитектором стал финансовый отдел Краснодарского крайисполкома, созданный по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 сентября 1937 года, приступивший к функциям 1 октября этого года.
– Я знаю, что на Кубани в единстве отстраивались и финансовая система, и ее службы. В чем была особенность?
– Действительно, в то время была сформирована двухуровневая система управления финансами: первый уровень – краевой отдел; ниже, в его подчинении, – подразделения в городах и районах. При централизации задач, обязанностей, прав, была заложена и их финансовая самостоятельность на местах. Созидательную работу прервала Великая Отечественная война. Но уже в первые послевоенные пять лет финансисты Кубани добились подлинного прорыва: в 1950 году показатели краевого бюджета превысили довоенный уровень почти в три раза. В 1950–1969 годы бюджетная система края активно воздействовала на рост в народном хозяйстве денежных накоплений, на более полное использование внутрихозяйственных резервов и экономию в производимых расходах. Вырос объем валового регионального продукта. Значительно усилилась социальная ориентация экономики. В 1960 году был впервые достигнут баланс бюджета: доходы равнялись расходам.
– Зато в последующие двадцать лет Кубань стабильно выполняла по доходам бюджеты каждого города и района, и краевой и Адыгейской автономной области, входившей в состав Краснодарского края. Насколько мне известно, финотдел крайисполкома семь раз побеждал во Всесоюзном социалистическом соревновании!
– Да, действительно, нам и тогда было чем гордиться. А в 1987 году твердый народно-хозяйственный план трансформировался в государственный заказ. На Кубани он полностью обеспечивался финансовыми ресурсами. Расширились права предприятий в использовании прибыли. Принимались меры по повышению зарплаты. Увеличились отчисления на социальные нужды.
К этому времени стиль управления финансами сложился под воздействием многоотраслевого хозяйства Кубани. Умело проводилась политика маневрирования ресурсами. Именно она позволяла даже при неблагоприятных производственных условиях в каких-то отраслях обеспечивать в целом хорошие результаты в бюджете.
– А как Краснодарский край пережил так называемый период перехода к рыночным отношениям – 1987–1997 годы?
– Наверное, как и вся страна, сложно. Ситуация усугублялась возрастающей инфляцией. Неравномерный рост цен усилил диспропорции в экономике. Обострилась проблема реализации товаров на внутреннем рынке Краснодарского края. В этот период вводится ограничение на вывоз сельхозпродукции за пределы Краснодарского края – с целью решения продовольственной проблемы в своем регионе. Дефицит краевого бюджета достигал 5 млн. рублей. Однако администрация Краснодарского края изыскивала возможности для поддержки социально незащищенных категорий населения: детей-сирот, инвалидов, чернобыльцев, многодетных и малообеспеченных семей и т. д.
В начале 90-х годов ХХ столетия произошло раздробление финансовой системы как единого организма: были выделены налоговые инспекции, создано Федеральное казначейство. В то же время финансовые отделы в городах и районах утрачивали связи с финансовыми органами субъектов РФ. К удовлетворению, период разобщенности продлился недолго. 1 ноября 1991 года на базе финансового управления крайисполкома был создан департамент по финансам, бюджету и контролю. С этого и началось восстановление утраченного.

Кстати
Начиная с 2000 года бюджет Краснодарского края является стабильно исполняемым. Объем его доходной части за этот отрезок времени вырос более чем в пять раз. При централизации на федеральном уровне собственные налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета края увеличились примерно на столько же. По их объему Кубань стабильно занимает первое место в Южном федеральном округе и входит по этому показателю в десятку передовых субъектов РФ.

– Можно сказать, что у кубанской финансовой системы открылось очередное дыхание?
– Да, действительно, но не менее важные перемены произошли в финансовой сфере в 1997–2001 годах. Они стали возможными благодаря тому, что в производстве имела место существенная стабилизация, перешедшая в экономический рост. Краевой бюджет впервые за все годы экономической реформы был исполнен с превышением доходов над расходами. Вместе с тем наблюдались кризис неплатежей, задержка зарплат бюджетникам (порой месяцами), отсутствие финансовых возможностей для решения вопросов социального характера…
Однако финансовый департамент находит нестандартные методы решения проблем. Так, с целью ликвидации задолженности по заработной плате и своевременной проплате текущих платежей во всех отделениях банков, обслуживающих местные бюджеты, были открыты специальные целевые счета. На них аккумулировались финансовые средства, отчисляемые налоговыми органами по специальным нормативам, а также целевые субвенции из краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Стало возможным погашать задолженность по детским пособиям. Увеличились по сравнению с федеральными стандартами другие социальные выплаты.
Региональная разобщенность, непоследовательность в подходах к финансовой системе, отсутствие четкой структуры управления всеми финансовыми органами – эти перекосы были окончательно преодолены лишь в 2001 году. К этому времени в России выстроилась единая вертикаль подотчетности и взаимодействия между всеми финансовыми органами. Их политику – единство подходов в управлении, объем отчетности, наличие ответственности, содержание прав, обязанностей и прочего, – как и прежде, стало определять Министерство финансов. Так что правильнее будет сказать, что «очередное дыхание», новый этап в подходах к финансам и управлении ими в России пришел вместе с XXI веком.
То есть само время потребовало: только жесткая централизованная вертикаль способна обеспечить условия для наведения в финансах порядка, с искоренением местечковых интересов. Исходя из этих объективных предпосылок был принят Закон Краснодарского края от 18 июня 2001 года № 375-КЗ «О финансовых органах Краснодарского края». И с его исполнением в полной мере воссоздана единая вертикаль управления краевыми финансами. Она состоит из департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края и финансовых управлений в городах и районах.

Кстати
Бюджетная политика, складывающаяся с 2001 года, – продолжение тех традиций, которые сформировались и укрепились в послевоенные десятилетия. Достаточно полно были восстановлены главные функции, касающиеся всех уровней финансовых органов, определенные еще 200 лет тому назад, – изыскание новых источников доходов и повышение эффективности расходов. Последнее потребовало усиления контроля за расходованием бюджетных средств на всех уровнях.

– Какие же первоочередные планы у краснодарских финансистов?
– Опираясь на накопленный опыт, многообразные ценные традиции, исходя из имеющихся в крае ресурсов, финансисты Кубани в настоящее время решают триединую задачу: более динамичное увеличение доходов бюджета (именно на это всех нас постоянно нацеливает губернатор Краснодарского края А.Н. Ткачев), отрегулирование взаимоотношений между бюджетами разных уровней, полное выполнение всех бюджетных обязательств администрации края.
По этим направлениям в прошедшее время уже проделана немалая работа. Так, проводится инвентаризация всех бюджетных обязательств. Если какое-либо из них не подкрепляется финансами, то оно пересматривается: отменяется или передвигается по срокам. Реально оцениваются все решения по льготам и целевые программы. В случае необходимости в них вносятся коррективы. Совершенствуется, улучшается планирование бюджетных расходов.
Финансисты активно поддерживают и претворяют в жизнь инициативы А.Н. Ткачева, направленные на то, чтобы все финансовые меры и решения, особенно связанные с расходованием краевой казны, были гласными, прозрачными. Подтверждение тому – проводимые в последние годы публичные слушания по проектам годовых бюджетов и по итогам их исполнения.

– Иван Александрович, принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызвал в кругах ваших коллег немало шумихи. Как проходит его реализация в Краснодарском крае? Каково ваше личное мнение относительно этого документа?
– Принятие этого федерального закона стало еще одним витком развития финансовой системы Кубани. Этот закон кардинально изменил в крае содержание межбюджетных отношений: трехуровневую систему бюджета сменила четырехуровневая. К 49 бюджетам – краевому, муниципальных районов и городских округов – добавились 378 бюджетов городских и сельских поселений. С 1 января 2006 года в крае в общей сложности насчитывается 427 бюджетов.
В нашем регионе приступили к исполнению 131-го закона без отсрочек. В 2005 году проведена вся подготовительная работа. Департамент разработал ряд проектов законодательных актов Краснодарского края, макеты бюджетов поселений, временное Положение о сборщиках налогов и т. п.
Для формирования бюджета были установлены единые нормативы, определены источники доходов для каждого из них. На основе единых нормативов формируются и расходы всех бюджетов. За основу берется расчет на одного жителя. Полностью проработана тема изменения межбюджетных отношений. В течение трех лет, начиная с 2006 года, они будут строиться путем выравнивания и сбалансированности всех бюджетов, также в расчете на одного жителя. В случае недостатка собственных доходов средства на выравнивание предусмотрено выделять из пяти специальных фондов: финансовой поддержки поселений, муниципального развития, софинансирования социальных расходов, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд компенсаций.
Уже после принятия 131-го закона на федеральном уровне было принято решение перенести начало его реализации на 2009 год. Но в нашем регионе не стали отодвигать ранее предусмотренные сроки. Мы приступили к исполнению этого закона, как и намечалось первоначально, 1 января 2006 года. Тем самым на Кубани подтвердили колоссальную важность данного документа. Я лично полностью разделяю это мнение.
Переходный период не отвлек силы финансового департамента и всех его партнеров от основного – борьбы за прирост доходов на Кубани. Эта задача в последние годы рассматривается буквально как приоритет для всех. Тем более когда этот процесс принял в крае необратимый поступательный характер. И это не может нас, финансистов, не воодушевлять на поиск новых резервов и приведение их в действие.

Кстати
С учетом выделяемых Краснодарскому краю федеральных средств его доходы в 2007 году, по прогнозам, превысят 95 млрд. рублей. Из них собственные – около 80 млрд рублей. Эта сумма возрастет в сравнении с 2006 годом более чем на 20 процентов. В предыдущем бюджетном периоде этот показатель прогнозировался на уровне 54 млрд. рублей. Прирост к 2005 году – в пределах 13 процентов.

-Тем не менее, ряд финансистов уповают на немалые трудности с внедрением этого закона. Например, для отдельных муниципальных образований проблема из проблем – рост доходной базы…
– В этой части мы нашли способ поддержки. Так, в целях стимулирования муниципальных образований в росте доходной базы в 2007 году из фонда софинансирования социальных расходов Краснодарского края бюджетам муниципальных районов и городских округов выделяются субсидии в сумме 110 млн рублей. Эта мера – дополнительная помощь для выполнения собственных полномочий, для стимулирования роста налогооблагаемой базы. Условия и порядок предоставления субсидий определены законом о краевом бюджете.
Субсидии предоставляются в зависимости от темпов роста доходов консолидированного бюджета края (в сравнении с соответствующим периодом прошлого года): с учетом источников внутреннего финансирования дефицита бюджета (продажа акций и иных форм участия в капитале, продажа земельных участков); без учета межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

– Прирост доходов – это все-таки количественный показатель. Есть ли качественные изменения бюджета?
– Конечно. Бюджет Кубани – 2007 верстался по принципиально новым принципам: при его разработке (расчете) брались во внимание не только задачи увеличения валовых показателей, но и эффективность расходования средств. В подтверждение приведу два принципиальнейших новшества.
Первое – учреждения здравоохранения переведены на одноканальное финансирование. Поясню: для обеспечения единого подхода к формированию нормативов возмещения расходов организаций здравоохранения средства на оплату медицинской помощи в объеме 5,3 млрд. рублей переданы Фонду обязательного медицинского страхования. Цель этого – переход от привычного содержания медицинских учреждений, как было раньше, к оплате выполненных объемов медицинской помощи.
Второе – введен механизм нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений. Это позволит существенно повысить качество обучения, заработную плату учителей, оптимизировать существующую сеть учреждений, увеличить капитальные расходы.
На основе новых механизмов финансирования, ориентированных на конечный результат, сформировано более половины расходов на образование и здравоохранение. Это принципиальнейшее новшество бюджета 2007 года.

– Я знаю, что помимо того произошли серьезные изменения в расходной части бюджета. Расскажите, пожалуйста, об этом поподробнее.
– Так и есть. Например, в целях оптимизации государственного аппарата (по численности и денежным затратам) в крае была предпринята административная реформа. В ее рамках все расходы по управлению, включая формирование бюджетов муниципальных образований, планируются по единым нормативам, из расчета на одного жителя.
В рамках этой реформы осуществляется целый комплекс мер. В частности, проводится постоянный мониторинг штатной численности государственного аппарата и органов местного самоуправления. По его результатам вносятся коррективы в структуру исполнительных органов власти, их штатной численности и расходы. Ежегодно, на основании законов Краснодарского края о краевом бюджете, к исчислению денежного содержания лиц, замещающих государственные должности, применяется понижающий коэффициент. Все расходы на управление определены соответствующей методикой, разработанной департаментом, ежегодно переутверждаемой соответствующими распоряжениями главы администрации Краснодарского края.
Все меры, принимаемые в этой части, позволили за 2002–2006 годы получить экономический эффект в сумме 488 млн. рублей. В 2007 году ожидается эффект в сумме свыше 113 млн. рублей.
Особенность бюджетов 2006 и 2007 годов состоит и в том, что в их рамках предусмотрены национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Эти проекты стали как бы стержнями бюджетов двух последних лет. Причем в 2007 году содержание проектов в соответствии с идеями Президента России В.В. Путина оптимизировано. В основу финансирования каждого из них заложены более утонченные подходы. Так, предусматривается дополнительная материальная поддержка различных категорий медицинских работников и педагогов. На эту цель в крае выделено более 1,6 млрд. рублей.
В здравоохранении и образовании предусмотрено создание современной материальной базы, а также внедрение новых технологий. На эти цели направляется 998 млн. рублей.
На субсидирование строительства, приобретение жилья, обустройство коммунальной инфраструктуры, переселение граждан из ветхого жилья в рамках краевой программы «Жилище» выделено около 1 млрд. 370 млн. рублей. Предусмотрено обеспечение жильем ветеранов и инвалидов, а также молодых специалистов на селе.
В консолидированном бюджете края на 2007 год запланированы расходы на государственную поддержку малого предпринимательства в сумме свыше 131 млн. рублей. В том числе за счет средств федерального бюджета, полученных на условиях софинансирования, в сумме свыше 46 млн. рублей (развитие и материально-техническое обеспечение инфраструктуры, развитие системы кредитования и лизинговых отношений и пр.); за счет средств краевого бюджета – около 83 млн. рублей (финансирование целевой краевой программы государственной поддержки малого предпринимательства и программы «Качество»).
В бюджетах муниципальных образований также предусмотрены средства на государственную поддержку малого предпринимательства. Они используются в рамках соответствующих муниципальных программ.
Значительные средства направляются в АПК. Прежде всего – на развитие животноводства, а также малых форм хозяйствования.
Высокий уровень работы сегодня в крае обеспечивается достаточно подготовленным, квалифицированным отрядом кубанских финансистов численностью в 1,5 тысячи человек. Департамент тесно сотрудничает со многими краевыми службами, а также с вузами.
К юбилейной дате мы в своей работе подошли с хорошими результатами. И они, как бывало не раз за 70-летнюю историю, станут, вне сомнения, гарантом того, что в перспективе труд кубанских финансистов, их бесконечные поиски обернутся новыми благами для всего кубанского общества, для укрепления могущества государства Российского.