Бюджетная реформа: результативность полномочий обособленных подразделений учреждений

В декабре текущего года исполняется 15 лет со дня воссоздания в России государственного казначейства, работа которого постоянно направлена на реализацию государственной бюджетной политики в условиях реформирования бюджетной сферы Российской Федерации. Об успехах этого процесса нам расскажут Мороз И.А. – заместитель руководителя, главный бухгалтер Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу и Рыбакова Н.Н. – начальник отдела бюджетного учета и отчетности по операциям бюджетов Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу.

Основное направление развития Казначейства России (Федерального казначейства) связано с централизацией всех средств бюджетов на единых счетах, открытых органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка Российской Федерации, как общепринятой в мире модели наиболее эффективного управления государственными финансовыми ресурсами.
Для реализации этой модели за прошедшие годы органами Федерального казначейства был осуществлен большой комплекс мероприятий:

• разработана нормативная правовая основа кассового исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• внедрен единый план счетов бюджетного учета, интегрированного с бюджетной классификацией, с обеспечением единой методологии и национальных стандартов учета и отчетности для всех участников бюджетного процесса;
• модернизировано информационно-техническое обеспечение органов Федерального казначейства;
• введен единый электронный документооборот между участниками бюджетного процесса;
• проведена интеграция информационной системы Федерального казначейства с информационными системами распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов поступлений в бюджеты, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• решены задачи комплексного обеспечения информационной безопасности и т. д.

Механизм функционирования единых счетов бюджетов
Механизм функционирования единых счетов бюджетов, на которых сосредоточены все финансовые ресурсы государства, включает систему управления ликвидностью единого счета, позволяющую провести своевременные кассовые выплаты по платежным документам бюджетополучателей, привлечь необходимые ресурсы с рынка, разместить временно свободные бюджетные средства. Его воплощение позволило:

• обеспечить централизацию учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и актуальность информации об их объемах ввиду резкого увеличения скорости ее получения;
• предоставить Правительству Российской Федерации ежедневную информацию о движении средств федерального бюджета на счетах органов Федерального казначейства, включая операции по их расходованию главными распорядителями средств федерального бюджета, а также по территориям;
• повысить эффективность управления средствами федерального бюджета при сокращении необходимости в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках. Это в свою очередь ведет к уменьшению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга;
• оптимизировать потоки средств бюджетов, обеспечить их сохранность и сокращение сроков прохождения до конечных получателей бюджетных средств;
• повысить эффективность осуществления бюджетных расходов.

Обособленные подразделения: «распыление» полномочий
Вопреки вектору бюджетной реформы, предусматривающему механизмы сокращения сети учреждений, наблюдается процесс дробления юридических лиц – получателей средств федерального бюджета на обособленные подразделения. Они указываются в учредительных документах юридических лиц, действуют на основании утвержденных ими положений, наделяются имуществом, находящимся в оперативном управлении юридических лиц, и обязанностью ведения бухгалтерского учета с открытием лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства. Так, в сети получателей средств федерального бюджета Санкт-Петербурга (включая нижестоящие организации, а также филиалы и представительства, расположенные на территории других субъектов Российской Федерации) четверть составляют обособленные подразделения федеральных бюджетных учреждений, из которых 35 процентов находятся на территории Санкт-Петербурга.
Вследствие данного процесса полномочия бюджетного учреждения как участника бюджетного процесса «распыляются», а его финансово-хозяйственная деятельность «размывается» между обособленными подразделениями с возложением ответственности за последствия в конечном итоге на головную организацию. При этом в новой редакции Бюджетного кодекса отсутствует понятие «обособленные подразделения бюджетного учреждения» и в состав участников бюджетного процесса они не включены. На сегодняшний день участие обособленных подразделений в бюджетном процессе в качестве ПБС регламентируется исключительно подзаконными актами.

Возможные риски
В рамках бюджетной реформы при изменении подходов государства к вопросу оказания государственных услуг в результате развития вышеуказанных процессов возникают определенные риски:

• снижение управляемости финансовыми ресурсами бюджетного учреждения в целом;
• замедление практического внедрения механизма бюджетирования, ориентированного на результат, и оптимизации сети получателей средств федерального бюджета;
• увеличение себестоимости государственных услуг по сравнению со стоимостью аналогичных услуг в реальном секторе экономики, в том числе вследствие роста операционных издержек Федерального казначейства и Центрального банка Российской Федерации;
• возникновение штрафных санкций из-за неправильного применения обособленными подразделениями учреждений гражданского, налогового, бюджетного и иного законодательства.

По нашему мнению, можно выделить следующие основные причины возникновения данных рисков.

• Отсутствие должного контроля за деятельностью обособленных подразделений со стороны головной организации. В определенной степени это связано и с невысоким уровнем мотивации учреждений к повышению эффективности их деятельности, в том числе из-за отсутствия нормативно-правовых актов, которые должны быть подготовлены в развитие Бюджетного кодекса.
• Сложность расчета себестоимости государственной услуги, оказываемой бюджетным учреждением, имеющим разветвленную сеть обособленных подразделений.
• Трудности в подборе достаточного количества квалифицированных кадров для обеспечения ими всей сети представительств и филиалов учреждений в условиях усложнения бюджетного и пенсионного законодательства, технологии ведения бюджетного учета и формирования отчетности, а также динамично изменяющегося налогового законодательства.
• Малая степень затрагивания вопросов эффективного использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента при проведении финансового контроля в бюджетной сфере.

Данные выводы были сделаны в том числе и на основе наблюдений Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу за денежными расчетами, связанными с перераспределением внебюджетных доходов между бюджетополучателями внутри одной ведомственной сети (в том числе и между головными организациями и их обособленными подразделениями). Сверка этих расчетов возложена на территориальные органы Федерального казначейства, в которых открыты лицевые счета данным бюджетополучателям, а ее результаты подлежат отражению в их ежемесячной отчетности.
Из общего числа взаимодействий между органами Федерального казначейства, связанных с вышеуказанными расчетами, более 50 процентов обусловлены перечислением денежных средств между головной организацией и ее обособленными подразделениями. Доля неправильно оформленных платежных документов, в соответствии с которыми должны были учитываться поступления на лицевые счета отдельных головных организаций, достигала 40 процентов. При этом имели место попытки проведения расчетов между обособленными подразделениями одного и того же юридического лица за «оказываемые друг другу услуги» как в рамках внебюджетной деятельности, так и путем перечисления бюджетных средств на лицевой счет обособленного подразделения по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Так, один факультет хотел оплатить услуги связи, «оказанные» ему другим факультетом в рамках одного и того же ВУЗа. Подобные расчеты неправомерны с точки зрения гражданского и бюджетного законодательства. Проведение данных расчетов могло привести к искажению отчетности о реальных доходах и расходах государства, связанных с деятельностью учреждений по оказанию платных услуг.

Выход есть
Учитывая изложенное, считаем, что необходимо стремиться к разумному сочетанию централизации и децентрализации полномочий юридического лица в отношениях с его обособленными подразделениями и принять меры по построению системы оценки и нивелирования потенциальных рисков данного процесса.
С этой целью представляется целесообразным провести следующие мероприятия.
1. В рамках каждого ведомства должны быть разработаны методические рекомендации по расчету себестоимости государственных услуг и проведению экономического обоснования эффективности их оказания бюджетным учреждением (в том числе и с разветвленной сетью представительств и филиалов) по сравнению с их покупкой на рынке или реализацией посредством предоставления гражданам трансфертов. Экономическое обоснование должно быть предусмотрено и для решения вопроса о создании учреждением нового обособленного подразделения.
2. Необходимо вернуться к понятию «централизованные бухгалтерии» в новом качестве. Ранее они создавались как специализированные структурные подразделения при органах государственной власти, главных распорядителях (распорядителях) бюджетных средств в целях эффективной организации бухгалтерского учета в обслуживаемых учреждениях. Существенным элементом эффективности их работы являлась возможность одним платежным документом провести необходимые платежи за все обслуживаемые учреждения (исключив необходимость проведения бесконечных выверок). В этом случае, используя опыт, наработанный органами Федерального казначейства по централизации средств федерального бюджета на едином счете, централизованным бухгалтериям можно отвести роль «внутреннего казначейства» учреждений, которое вместо лицевых счетов, открытых в настоящее время в органах Федерального казначейства, будет вести аналитический учет финансовых лимитов в разрезе обособленных подразделений (см. схему). При этом в органах Федерального казначейства будет открыт один лицевой счет учреждению – юридическому лицу. Вопросы обеспечения необходимыми наличными деньгами обособленных подразделений без открытия им лицевых счетов в органах Федерального казначейства урегулированы приказом Минфина России от 21 сентября 2004 г. № 85н «О порядке обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Построение централизованной модели финансового управления в учреждениях с разветвленной сетью обособленных подразделений на основе опыта Федерального казначейства по централизации бюджетных средств на едином счете

Основными преимуществами реализации предлагаемой модели финансового управления в учреждениях, имеющих разветвленную сеть представительств и филиалов, являются:

• создание условий для расчета актуальных значений себестоимости услуг, оказываемых учреждением в целом, и поиска резервов повышения эффективности использования бюджетных средств;
• обеспечение контролируемости финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а значит, и ее управляемости;
• возможность на основании данных аналитического учета внутри учреждения выстроить эффективную систему внутреннего финансового контроля. Это, по мнению руководителя Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко, в рамках бюджетной реформы является одной из главных задач на ближайшее время.

В статье использованы материалы:

• Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 – 2010 годах» от 9 марта 2007 года;
• Интернет-пресс-конференции руководителя Федерального казначейства Нестеренко Т.Г. «Реформирование бюджетного процесса: место и роль Федерального казначейства» от 6 октября 2006 года.