Роль финансовых органов в реализации Бюджетного кодекса

Закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ четко определил полномочия финансовых органов по организации исполнения бюджета, в том числе их нормотворческие функции в данной области. Об этом нам и расскажет Саакян Т. В., заместитель начальника Управления совершенствования функциональной деятельности Федерального казначейства.

В данной статье будут освещены основные поправки к Бюджетному кодексу (далее – Кодекс) в части норм, для реализации которых финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований требуется разработать соответствующие подзаконные нормативные акты. Перечень таких актов может быть дополнен и расширен. Важность этой задачи не нуждается в комментарии – все преимущества, вытекающие из новых положений Бюджетного кодекса могут быть реализованы только в том случае, если финансовыми органами – организаторами исполнения бюджета будут установлены соответствующие процедуры.
Например, в соответствии с Кодексом (в редакции Закона № 63-ФЗ) каждый раз законом о бюджете будут утверждаться новые бюджетные ассигнования только на второй год планового периода (последний год трехлетки), первые два года трехлетнего бюджета будут лишь уточняться. Бюджетные обязательства, принятые получателями бюджетных средств под бюджетные ассигнования этих финансовых лет, могут только корректироваться.
Такой порядок будет способствовать повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов). В конечном итоге бюджетные средства будут использоваться более эффективно.

«Условные» бюджетные ассигнования

В соответствии со статьей 74 Кодекса законом (решением) о бюджете может быть закреплено, что условием предоставления средств из бюджета может быть необходимость установления порядка предоставления их соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
До утверждения указанного порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.
Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом. При этом контроль за соблюдением указанных условий осуществляется главным распорядителем бюджетных средств.
Данная норма реализовалась в соответствии с приказом Минфина России о порядке ведения сводной бюджетной росписи на соответствующий финансовый год путем включения бюджетных ассигнований (по которым расходы федерального бюджета могут осуществляться только при наличии соответствующего акта Правительства Российской Федерации) в особое приложение, и доведением таких ассигнований до главных распорядителей средств федерального бюджета только после утверждения необходимого правового основания.

Бюджетные кредиты

К числу значимых поправок, внесенных в Кодекс, относятся вопросы, касающиеся бюджетных кредитов. Отныне регулирующие их нормы будут находиться не в главе 16 «Межбюджетные трансферты», а в главе 13 «Дефицит бюджета и источники его финансирования».
В частности, условия предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам установлены новой статьей 93.3 Кодекса.
Если основания, условия предоставления, использования и возврата кредитов из федерального бюджета устанавливаются законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами Правительства РФ, то предоставление бюджетных кредитов из бюджетов субъектов Российской Федерации регулируется законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Вопросы предоставления средств на возвратной основе бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов регулируются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района. При этом независимо от уровня бюджета, предоставившего бюджетный кредит, в случае, если предоставленные средства из бюджета не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается соответственно за счет:
– межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;
– дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет;
– дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.
Порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени устанавливается соответственно Минфином России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных районов в соответствии с общими требованиями, определяемыми Минфином России.

Расходные обязательства

К числу основных новаций Закона № 63-ФЗ относятся нормы по организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования. Институт расходных обязательств, уже введенный в Кодекс ранее внесенными поправками, получил свое дальнейшее развитие в главе 11 Кодекса, раскрывающей предмет расходных обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Какие дополнительные нормативные документы требуется доработать в целях реализации этого института? Согласно статье 174.2 Кодекса планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств в порядке и соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Однако данная норма вступает в силу с 1 января 2009 года. До дня вступления в силу указанного положения использование при составлении проектов бюджетов, формирование и финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий, а также раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств может осуществляться в случаях и порядке, устанавливаемых соответствующими финансовыми органами.
Кроме того, пунктом 2 статьи 87 Кодекса уточнено понятие реестра расходных обязательств, под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета перечень не только законов, иных нормативных правовых актов, но и муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств, уточнены и положения пункта 5 данной статьи в отношении органов, представляющих реестр расходных обязательств муниципального образования и устанавливающих порядок его представления.
Согласно новой редакции указанной статьи порядок представления реестра расходных обязательств муниципального образования финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации необходимо установить финансовому органа субъекта Российской Федерации.
Самое обширное поле для нормотворчества финансовых органов содержится непосредственно в главе 24 «Основы исполнения бюджета».

Сводная бюджетная роспись

Начнем с основного документа, необходимого финансовому органу для организации исполнения бюджета, который составляется еще до начала процесса исполнения бюджета, а именно о сводной бюджетной росписи.
Несмотря на широкое применение этого инструмента, его определение появилось в глоссарии Кодекса только на основании Закона № 63-ФЗ. Ранее в Кодексе было определение «бюджетная роспись», которое в новой также претерпело изменения.
Согласно статье 6 Кодекса сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Статья 217 Кодекса посвящена порядку составления и ведения сводной бюджетной росписи. Установление такого порядка – прерогатива финансового органа. Устанавливая указанный порядок, финансовый орган субъекта Российской Федерации или муниципального образования вправе предусмотреть утверждение показателей сводной бюджетной росписи по кодам расходов классификации операций сектора государственного управления, в том числе дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) главных распорядителей бюджетных средств. Следовательно, в пределах предоставленных Кодексом полномочий финансовый орган имеет право наделить одних ГРБС большей свободой при утверждении им бюджетных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств, утверждая их либо по укрупненным кодам КОСГУ, либо, наоборот, с большей детализацией.
Как видно из определения, в сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования по расходам и по отдельным источникам финансирования дефицита бюджета. То есть в отличие от действующей системы, сводная бюджетная роспись не будет содержать показатели по доходам. Их учитывают в новом документе «кассовый план» (ст. 217.1 БК РФ). Это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган должен установить порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Кроме того, в обязанности финоргана входит определение уполномоченного органа исполнительной власти (местной администрации), который будет заниматься составлением и ведением кассового плана. А на основании пункта 2 указанной статьи Кодекса такое право финансовый орган может оставить за собой.
Возвращаясь к теме бюджетной росписи, отметим, что в дополнение к глоссарию она более подробно раскрыта в статье 219.1 «Бюджетная роспись», согласно пункту 1 которой порядок составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливается соответствующим финансовым органом.
Порядок составления и ведения бюджетных росписей, так же как и в случае сводной бюджетной росписи, может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам КОСГУ.

Исполнение бюджета

Исполнение бюджета по расходам регламентирует статья 219 Кодекса, нормы который привязаны сразу к нескольким нормативным актам финансового органа, необходимым для их реализации. Пункт 1 данной статьи содержит требование о наличии порядка исполнения бюджета по расходам, установить который обязан соответствующий финорган.
Пункт 5 посвящен санкционированию оплаты денежных обязательств, которое должно осуществляться в порядке, установленном финансовым органом.
При этом статьей 161 Кодекса установлена необходимость в еще одном нормативном акте финансового органа о порядке учета бюджетных обязательств, принятых получателями средств федерального бюджета.
В соответствии со статьей 219.2 Кодекса финансовый орган обязан также установить порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
И так же, как по расходам бюджета, санкционирование оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета, осуществляется в порядке, установленном финансовым органом, с учетом положений Кодекса.
Кроме всего прочего финансовый орган должен разработать Порядок осуществления бюджетным учреждением операций со средствами от приносящей доход деятельности в соответствии со сметой доходов и расходов по такой деятельности (подп. 4 п. 11 ст. 5 Закона № 63-ФЗ). Этот документ подлежит представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета учреждения. Его необходимо разработать до дня вступления в силу федерального закона, указанного в части 10 статьи 5 Закона 63-ФЗ, определяющего особенности использования учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

Лицевые счета

Кодекс и до Закона № 63-ФЗ содержал статьи, оперирующие понятием «лицевой счет». Однако последними поправками этот инструмент Федерального казначейства, применяемый только для федерального бюджета и лишь косвенно позволяющий распространить его на другие бюджеты путем включения таких положений в главу 24.1 Кодекса, теперь узаконил этот фактически используемый при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов инструмент.
Новая статья 220.1 Кодекса установила, что учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соответствии с положениями настоящего Кодекса в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Порядок открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в Федеральном казначействе (независимо от уровня бюджета), устанавливается Федеральным казначейством. Лицевые счета, открываемые в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Завершение финансового года

Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом (ст. 242 БК РФ).
Но самой важной, на мой взгляд, новеллой статьи 242 является включение в нее положений о завершении текущего финансового года в части межбюджетных трансфертов. Пункт 5 устанавливает, что межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели, то есть вводит в Кодекс нормы, ежегодно присутствующие в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Абсолютно новые положения статьи 242 описывают действия участников бюджетного процесса в случае отсутствия потребности в указанных межбюджетных трансфертах, потому что в случае отсутствия потребности в них остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены.
Наконец-то определен орган, в чьи полномочия входит определение наличия или отсутствия потребности в неиспользованных в прошедшем финансовом году целевых средствах. Совершенно логично, что этим уполномоченным является соответствующий главный распорядитель средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты.
При этом в случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, не перечислен в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, взыскание указанных средств в доход соответствующего бюджета осуществляется в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования с соблюдением общих требований, установленных Минфином России.