Финансовый контроль в теории и практике

Тема финансового контроля всегда актуальна и вызывает множество вопросов у главных бухгалтеров. О проблемных моментах финконтроля в России нам рассказывает А.И. Бирюков, заместитель начальника управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидат экономических наук.

Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т. д.).
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами: «О бюджетной классификации», «О бухгалтерском учете», «О федеральном бюджете» на соответствующий год и другими федеральными законами.
Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений. Также он определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения (в том числе и вопросы осуществления государственного финансового контроля), издаются Президентом, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и местного самоуправления и принимаются ими в пределах своей компетенции.
Исходя из этого правовое обеспечение создания, планирования деятельности, осуществление контроля и механизма реализации материалов контрольных мероприятий должно быть закреплено в первую очередь Федеральным законом о государственном финансовом контроле (нужно отметить, что в Российской Федерации его до сих пор нет). А уже потом органы власти с целью развития этого закона должны издать нормативные правовые акты и другие документы.

От теории к практике
Давайте рассмотрим данную ситуацию с практической точки зрения. Каждый уровень власти для создания органа государственного финансового контроля должен создать нормативноправовую базу и утвердить необходимые документы. Во-первых, положение о данном контрольном органе. В нем должны быть определены цели, задачи, формы и методы его действий, права, обязанности, полномочия и ответственность. Во-вторых, инструкцию о порядке проведения ревизий и проверок. В этом документе должны быть определены понятия, цели и задачи ревизии (проверки), порядок организации и проведения ревизии (проверки), оформление и реализация результатов ревизии (проверки). В-третьих, механизм реализации материалов ревизий (проверок), применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.
Эти документы регламентируют и устанавливают правила игры при наведении порядка в использовании бюджетных средств. Особенно важно, что они несут в себе большую профилактическую нагрузку в целях недопущения нарушений в использовании бюджетных средств. Ведь далеко не секрет, что действия контролеров при низкой регламентации контрольных мероприятий не всегда безупречны.
Я имею в виду то, что орган государственного финансового контроля в лице своего представителя в ходе ревизии (проверки) не может произвольно толковать и классифицировать нарушения бюджетного законодательства. Все его действия должны быть направлены на безусловный и обязательный поиск нарушений (если они были совершены) бюджетного или иного законодательства. Следовательно, в акте должны быть указаны пункты статьи, главы, полное название документа, дата его издания и, естественно, номер. И сделать это необходимо в следующей последовательности: закон; нормативноправовой акт (постановление Правительства Российской Федерации, приказ (инструкция) органа участника бюджетного процесса, обладающего бюджетными полномочиями и т. д.); указания, разъяснения, рекомендации.

Иное толкование выявленного нарушения является не чем иным, как изложением личной точки зрения контролера, и не является обязательным для исполнения проверенной стороной данного контрольного мероприятия, так как оно не основано на законодательстве Российской Федерации.

Правовая проработка документа
Примером правовой проработки документа в его постановочной части является Бюджетное послание Президента Российской Федерации собранию Российской Федерации на 2007 год (впрочем, как и на предыдущие годы): «Направляю Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 году, подготовленное в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Правительству Российской Федерации на основании пункта 3 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации надлежит принять Бюджетное послание за основу…» Этот пример может служить и наглядным пособием для оформления акта ревизии (проверки).
Акт ревизии (проверки) является особым документом, в котором указывается, излагается и подробно описывается с приложением подтверждающих документов нарушение бюджетного законодательства. Контролер-ревизор на основе представления интересов органа государственного финансового контроля каждое отдельно выявленное нарушение обязан подкрепить следующим:
- ссылкой на пункт, статью и главу законодательства;
- видом нарушения (нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств и т. д.);
- суммой нарушения;
- кодом бюджетной классификации;
- датой и периодом нарушения.
К акту (справке) необходимо приложить копии следующих документов:
а) на какие цели была получена сумма выявленного нарушения;
б) на какие цели данная сумма была использована;
в) объяснения должностных лиц с копиями документов, подтверждающих данные объяснения.

Для наглядности приведем пример.
В ходе проведения комплексной документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности установлено следующее:
В нарушение пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О бюджетной классификации» от 15.08.1996 № 115-ФЗ, пункта 4 приказа Минфина России «Об утверждении инструкции по бюджетному учету» от 10.02.2006 № 25н, абзаца 2 письма Минфина России от 14.04.2006 № 02-14-10/880 допущено нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 50,00 рублей по статье 211 «Заработная плата» за период с 01.02.2007 по настоящее время.
Приложение:
а) ...
б) ...
в) …

Новаторство и самодеятельность
Действующая практика осуществления государственного финансового контроля показывает, что, оформляя акт ревизии (проверки), контролеры делают ссылки только на законодательство или на общее наименование документа: «В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, не имели права, не положено и т. д.».
Такие формулировки снижают правовую ценность акта ревизии (проверки) и минимизируют ответственность в ходе разбирательства по применению мер ответственности к нарушителю бюджетного законодательства, особенно, в судебном процессе.