Служители фемиды о бюджетном кодексе

В декабре 2006 года арбитры Конституционного Суда рассмотрели вопрос о правомерности применения частей 4, 5, 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса. Свое решение они оформили постановлением КС РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П.

Всем известно, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство (ч. 4 ст. 215.1 БК РФ). Для этого оно открывает счета в  Центробанке и через них проводит все кассовые операции по исполнению бюджетов (ч. 6 ст. 215.1 БК РФ). Данные полномочия могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 215.1 БК РФ). При этом:
– возложенные обязательства должны обеспечиваться за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
– в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации должно находиться имущество, необходимое для реализации таких полномочий.

Суть проблемы
Представитель правительства Москвы обратился в суд с запросом о признании вышеназванных положений не соответствующими Конституции нашей страны. Заявитель посчитал, что оспариваемые нормы ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет. Ведь неотъемлемая часть бюджетных полномочий (в частности, кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов) передается федеральному органу исполнительной власти. Это необоснованно ограничивает свободу экономической деятельности и право субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью. Также создаются препятствия для свободного перемещения финансовых средств, а исполнение бюджетных обязательств субъекта ставится в зависимость от деятельности федерального финоргана. Последний, в свою очередь, не может контролироваться субъектом Российской Федерации и эффективность его работы не зависит от субъекта Российской Федерации. В результате затрудняется полноценная реализация органами государственной власти субъекта РФ мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Мнение арбитров
Сразу скажем, судьи сочли все оспариваемые законоположения не противоречащими Конституции Российской Федерации. Приведем основные доводы, которыми руководствовались служители Фемиды.

Часть четвертая статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Довод первый
Арбитры указали, что федеральный законодатель при осуществлении финансового регулирования (в том числе при выборе той или иной формы кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней) единой бюджетной системы Российской Федерации ориентируется на:
– реализацию целей государственной экономической политики;
– достижение единства финансово-экономической политики;
– реформирование финансовой системы на данном этапе социально-экономического развития государства.
Именно эти цели преследовались, когда был принят Закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Он дополнил Бюджетный кодекс (далее – Кодекс) статьей 215.1 «Основы исполнения бюджета». При этом законодатель не умаляет финансовой самостоятельности субъектов РФ, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по совместному ведению и управлению бюджетным процессом*. Так, предоставляя Федеральному казначейству полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, законодатель учитывал необходимость повышения надежности управления публичными финансами и прозрачности бюджетного процесса. Такой вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени. Это необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи региональным бюджетам и не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые закреплены за органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, Казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации.
Это нашло отражение и в Бюджетном кодексе. Бюджеты субъектов РФ выделены в отдельный уровень бюджетной системы и за ними закреплен принцип самостоятельности бюджетов. Органы госвласти и местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществляют бюджетный процесс (за исключением случаев, предусмотренных Кодексом), определяют формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых происходит за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней (ст. 10, 15 и 31 БК РФ).
Второй довод
Для наибольшей координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействия между ними ведение и учет операций осуществляют на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации. На него зачисляют все поступающие доходы бюджета и с него же осуществляют финансирование всех подтвержденных расходов (ч. 3 ст. 215.1, ст. 216 БК РФ). При этом, различая понятия единого счета бюджета и лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета, Кодекс не указывает, каких именно счетов касается требование части четвертой статьи 215.1. Смысл содержащейся в ней нормы может быть выявлен во взаимосвязи с другими законодательными нормами. Так, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган, создаваемый в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 151, ч. 1, 2 ст. 215.1 БК РФ). При этом, по смыслу статьи 215 Кодекса, казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации предполагает, что функции кассира всех распорядителей и получателей средств бюджета должны осуществлять органы исполнительной власти именно субъекта Российской Федерации. Кроме того, открытие и ведение Казначейством лицевых счетов осуществляется по поручению высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ в соответствии с заключенным соглашением. Значит, под действие части четвертой статьи 215.1 Кодекса подпадают лишь проведение и учет Федеральным казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета субъекта РФ.

Довод третий
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет неналоговых и налоговых доходов. Они считаются зачисленными в доход бюджета субъекта Российской Федерации с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет (ст. 40, 56 и 57 БК РФ). Обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов возложена на налоговые органы (ст. 31 НК РФ). А Федеральное казначейство также относится к федеральным экономическим службам. На этом основании федеральный законодатель правомерно возложил обязанность по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по поступлениям и выплатам из него на органы Федерального казначейства.

Часть пятая статьи 215.1 Бюджетного кодекса
При реализации этой нормы полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны распределяться и осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов обеих сторон (постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П).
Указание на то, что полномочия Федерального казначейства «могут быть» переданы исполнительным органам госвласти субъекта Российской Федерации, не означает, что этот вопрос решается произвольно, по усмотрению какой-либо из сторон. Ведь предполагается, что субъект Российской Федерации, выражающий намерение принять на себя полномочия по кассовому обслуживанию, в состоянии обеспечить их надлежащее финансирование за счет своих доходов бюджета и имеет в собственности (пользовании, управлении) необходимое для их осуществления имущество. Российская Федерация, в свою очередь, гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией и действующим законодательством согласительных процедур.
Таким образом, часть пятая статьи 215.1 Кодекса не противоречит Конституции Российской Федерации, так как предполагает передачу полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнительному органу субъекта РФ только при соблюдении баланса интересов сторон.

Часть шестая статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Поскольку возложение на Федеральное казначейство полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов не противоречит Конституции, часть шестая статьи 215.1 Кодекса, вполне логично, также ей соответствует. Сама по себе обязательность открытия счетов бюджетов именно в учреждениях Центрального банка России тоже является конституционной (постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П).

А. Ю. Ильина,
редактор-эксперт журнала «Бюджетный учет»