Теория и практика финансового контроля

Журнал «Бюджетный учет» начинает серию публикаций о государственном финансовом контроле. Ее открывает интервью нашего автора А.И. Бирюкова, заместителя начальника управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидата экономических наук.

–Александр Иванович, история государственного финансового контроля насчитывает более десяти столетий. Расскажите, пожалуйста, как он развивался в России после распада Советского Союза?
– Государственный финансовый контроль (ГФК) в России в постсоветское время свое правовое начало получил в Указе Президента Российской Федерации  от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Этот документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля формирования государственных доходов и их рационального использования. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, – улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации.
ГФК в России – неотъемлемая часть государственного управления. Он призван обеспечивать законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Я имею в виду денежные средства и другие материальные ценности, находящиеся в государственной собственности.
– Скажите, по вашему мнению, государственный финансовый контроль сегодня эффективен?
– К сожалению, действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля. А это приводит к неэффективному и нецелевому использованию государственных финансовых средств и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей.

– Александр Иванович, в чем, на ваш взгляд, кроются основные причины низкого уровня государственного финансового контроля в России?
– Прежде всего нужно отметить, что на данный момент отсутствует какая-либо современная, научно-обоснованная теория ГФК. Вторая причина, на мой взгляд, кроется в неопределенности (незаконченности) основных направлений его организации. Нет в этой сфере и системной нормативно-правовой базы. В-третьих, к сожалению, до сих пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными органами. Отмечу, что одновременно с осуществлением ГФК не нужно забывать и об осуществлении внутриведомственного, в том числе внутреннего финансового, контроля. Необходимо больше внимания уделять совершенствованию их законодательного, теоретического и практического уровней.

– А кто осуществляет методологическое руководство ГФК?
– Этим занимается Минфин России в порядке, установленном Бюджетным кодексом и Правительством РФ. Но, на мой взгляд, последние два года никаких существенных изменений здесь не произошло. Это привело к тому, что в настоящее время нормативно правовые акты, то есть приказы Министерства финансов Российской Федерации, устарели, не соответствуют бюджетному законодательству и не отвечают реалиям времени. Поскольку органы ГФК исполнительной власти осуществляют свою деятельность под юрисдикцией Минфина России, считаю целесообразным создать методический совет из представителей органов ГФК и главных распорядителей средств федерального бюджета.

– В чем заключаются основные принципы осуществления государственного финансового контроля Российской Федерации?
– К основным постулатам следует отнести законность, независимость, объективность, ответственность, гласность и системность. Я постараюсь расшифровать каждый из них. Начнем с законности. Этот принцип означает точное соблюдение норм и правил, установленных законодательством Российской Федерации. Распространяется он на все без исключения органы, осуществляющие ГФК, и их должностные лица.
Следующий постулат – независимость. Он гласит, что органы ГФК независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от других органов государственной власти. На них не могут оказывать влияния ни органы местного самоуправления, ни политические, ни любые общественные организации и объединения.
Объективность – принцип, который означает, что государственный финансовый контроль осуществляется квалифицированными специалистами. В своей работе они должны использовать только фактические документальные данные в установленном законодательством порядке и применять методы и приемы, обеспечивающие получение полной и достоверной информации.
Ответственность – один из основополагающих постулатов ГФК – распространяется как на проверяемых, так и на проверяющих. Он означает, что к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры воздействия в рамках бюджетного, административного, уголовного и трудового законодательства. Причем, как к юридическим, так и на физическим лицам. Работники органов государственного финансового контроля несут, в свою очередь, ответственность за совершенные ими в области государственного финансового контроля противоправные действия в соответствии с законом.
Принцип гласности означает открытость и доступность для общества и СМИ сведений о результатах контрольно-ревизионной деятельности органов ГФК. Но с обязательной поправкой: при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.
Принцип системности говорит о единстве правовых основ деятельности органов ГФК. Этот постулат подразумевает нормативно закрепленную организацию взаимодействия между ними в процессе осуществления их деятельности и нормативно установленную периодичность осуществления контрольно-ревизионных мероприятий.

– Если я правильно понимаю, целью ГФК является установление эффективности и целевого использования бюджетных средств, имущества и т. д. в результате принимаемых решений, распорядительных и исполнительных действий. Каким образом эти цели достигаются?
– Путем решения целого ряда задач: начиная с проверок обоснованности проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и заканчивая контролем за соблюдением законодательства в банковской, страховой системах России и на рынках ценных бумаг. Среди вопросов, которые решает финконтроль, есть также проверка своевременности, полноты и правдивости бюджетного учета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что особенно волнует бухгалтера-бюджетника. Но область задач государственного финансового контроля значительно шире. Среди них есть даже противодействие легализации доходов, полученных преступным путем.

– Александр Иванович, какие виды государственного финансового контроля существуют?
– В зависимости от времени проведения ГФК можно подразделить на предварительный, текущий и последующий. Остановимся на каждом из них поподробнее.
Предварительный контроль осуществляется до совершения финансовых операций. То есть на стадии принятия управленческих решений по формированию и утверждению бюджетов, финансовых планов, смет доходов и расходов, договоров, обязательств и других соглашений. Его целью является эффективное использование государственных средств на основе законодательных, нормативно правовых актов, стандартов и правил. Направлен он на предотвращение возможных финансовых нарушений на стадии рассмотрения и оценки обоснованности формируемых доходов и целесообразности предполагаемых расходов.
Текущий контроль, как понятно из названия, осуществляется на стадии совершения финансовых операций по формированию, распределению и использованию государственных финансовых ресурсов. Цель, которую он преследует, – соблюдение финансовой дисциплины и предотвращение финансовых нарушений.
Последующий контроль осуществляется уже по итогам совершения финансовых операций путем анализа и ревизии (проверки) финансовой и бухгалтерской документации проверяемой организации. Все виды ГФК в Российской Федерации вне зависимости от времени проведения по основаниям назначения являются обязательными.

– Но ведь ГФК можно еще разделить и по характеру взаимоотношений контролирующей и контролируемой организаций?
– Да, действительно. По этому признаку его можно подразделить на внешний и внутренний. Внешний контроль осуществляется специально созданными государственными контрольными органами, организационно и функционально независимыми от контролируемых объектов. Внутренний контроль осуществляется специально созданным структурным подразделением ведомства. Его контрольная деятельность распространяется на подведомственные организации и структурные подразделения.

– Так какие же структуры и ведомства можно отнести к органам государственного финансового контроля?
– Их достаточно много. По принадлежности можно выделить 3 группы (прим. ред.: см. рис. 2). Первая группа – органы ГФК законодательных и представительных органов власти. Вторая – органы ГФК исполнительных органов власти. И третья – подразделения внутреннего контроля исполнительных органов власти.
К первой группе в первую очередь относится Счетная палата РФ. Сюда же можно отнести КСП законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые осуществляют свои контрольные функции в пределах полномочий соответствующего уровня бюджетной системы.
Ко второй группе относятся Банк России, Контрольное управление Президента Российской Федерации, Минфин России, Федеральное казначейство, Росфиннадзор, Росфинмониторинг, ФНС Росии, Федеральная таможенная служба, а также финансовые и контрольно-ревизионные органы субъектов Российской Федерации. К третьей, думаю, понятно – внутриведомственные контрольно-ревизионные отделы, управления и т. д. Все вышеуказанные органы должны осуществлять контрольно-ревизионную деятельность строго в пределах своих полномочий, которые установлены законодательством России и нормативно-правовыми актами, не дублируя и не подменяя друг друга.

– Среди органов ГФК вы не назвали Прокуратуру РФ…
– Вы не ослышались. У проверяемых организаций бытует мнение, что правоохранительные органы и прокуратура являются органами государственного финансового контроля. Это не соответствует действительности, так как статья 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации об участниках бюджетного процесса не говорит о том, что они обладают бюджетными полномочиями. Но органы ГФК в целях укрепления финансовой дисциплины и обеспечения экономической безопасности тесно с ними сотрудничают. Взаимодействие осуществляется по вопросам планирования, информационного обмена, реализации материалов контрольно-ревизионных мероприятий, совершенствования законодательства в части предупреждения и пресечения экономических преступлений.