Реформа учета «дорогами жизни»

Если жители Санкт-Петербурга теперь гордо называют себя питерцами, то жители области не менее гордо продолжают себя называть ленинградцами. Органы власти двух субъектов расположены на территории одного города, но распоряжаются разными бюджетами.

Птенцы петровы
Освоение российскими регионами новых правил бюджетного учета, казначейских технологий – процесс необходимый, но небезболезненный. Требования, которые сейчас предъявляет законодатель, непривычны для наших бухгалтеров, работающих в бюджетной сфере. Только в Ленинградской области действует около двух тысяч бюджетных учреждений, которые обслуживает целая армия финансовых работников. Мониторинг, который провел Комитет финансов, показал, насколько неоднородны состав, квалификация бухгалтеров, техническая оснащенность их рабочих мест.
Как перестроить мышление бухгалтерского корпуса, помочь адаптироваться к сложностям новой учетной системы? На эти и другие вопросы в беседе с нашим корреспондентом отвечает начальник департамента казначейского исполнения бюджета – главный бухгалтер комитета финансов Ленинградской области В. А. Николаева.
– Подготовку к переходу на новый бюджетный учет мы начали еще в 2004 году, – рассказала нам Валентина Алексеевна. – Поскольку реформа бюджетного учета совпала с реформой местного самоуправления и переходом на казначейскую систему исполнения бюджета, мы вели работу сразу в нескольких направлениях.

– Организовывали ли вы тендер при решении задачи автоматизации непосредственно бюджетного учета?
– Нет. Мы отказались от этого. Каждый район, каждое бюджетное учреждение выбирало продукт самостоятельно. Мы решили не усугублять переход на новые правила бюджетного учета сменой программного продукта. А за счет того, что мы ощутимо помогли финансовым органам в техническом оснащении, они, в свою очередь, оказали поддержку своим бюджетополучателям на территориях районов в автоматизации бухгалтерского учета.

– Какова на сегодняшний день степень оснащенности программными продуктами бюджетополучателей области?
– Примерно 80–90 процентов. Ведь недостаточно обеспечить учреждение программами и компьютерной техникой. Многое зависит от уровня подготовки пользователя.

– Как прошла сдача первой отчетности по новым правилам?
– Отчет в Минфин России мы сдали 3 ноября 2005 года – в числе первых. Не скрою, было сложно. Основная проблема заключалась в том, что у главных бухгалтеров очень мало времени остается на то, чтобы заняться самообразованием, вчитываться в документы и нормативные акты. Поэтому мы решили проводить семинары своими силами на языке, понятном каждому бухгалтеру. Дабы подготовить доступные для осмысления лекционные материалы, мои сотрудники уходили на рождественские каникулы в 2005 году с Инструкцией № 70н, чтобы разобраться с Планом счетов. Они разбились по направлениям, готовились, проводили круглый стол и корректировали выступления в порядке репетиции. Нужно признать, что эффект был достигнут: наших лекторов услышали и, главное, поняли.

– Существуют ли в области централизованные бухгалтерии?
– Да, уже довольно давно в нескольких районах области действуют централизованные бухгалтерии. В частности, в Кировском районе довольно успешно функционирует управление учета и контроля – аналог централизованной бухгалтерии.
В рамках реформирования региональных финансов сотрудники Санкт-Петербургского университета экономики и финансов непосредственно при участии Комитета финансов написали работу о применении аутсорсинга при централизации бюджетного учета. В ней говорится, насколько важно определить статус, функции централизованной бухгалтерии, каким образом будут выстраиваться отношения с налоговыми органами и внебюджетными фондами.
Эта работа была доведена до всех глав администраций. В том случае, если они совместно с руководителями финансовых органов зададутся целью решить кадровую проблему и вопрос автоматизации бухгалтерских служб, особенно на поселенческом уровне, то здравый смысл им подскажет использовать именно эту модель.

– Знаю, что при таком большом объеме работы и существующем уровне заработной платы достаточно сложно найти специалистов …
– Да, такая проблема действительно существует. К сожалению, в Кировском районе области ее решить пока не удалось. В других районах вышли из ситуации следующим образом: бухгалтеры получили статус экономистов и стали муниципальными служащими, оклады которых ощутимо выше.

– Вы упомянули про казначейские технологии…
– Об этом вам подробнее расскажут мои заместители и руководители секторов департамента казначейского исполнения бюджета. Дело в том, что в департаменте нам удалось выстроить эффективную функциональную структуру. Мы разбили нашу работу на четыре сектора по направлениям деятельности: сектор предварительного контроля, сектор методологии учета и казначейских технологий, сектор учета и отчетности, сектор операционного обслуживания и кассового планирования.

Информационно-технологический прорыв.
В компетенцию департамента казначейского исполнения бюджета входит не только внедрение казначейских технологий в областном комитете финансов, но и развитие данной системы на территории всей Ленинградской области. Об этом нам рассказал В.А. Шабурин, заместитель начальника Департамента казначейского исполнения бюджета.
– Согласно статье 215 Бюджетного кодекса, с 1 января 2006 года на всей территории Российской Федерации было введено казначейское исполнение бюджетов всех уровней. Такая система более сложная, чем действующая ранее банковская схема. Вместе с тем она является более эффективным средством управления общественными финансами.
Очевидно, что в современных условиях финансовые органы, осуществляющие казначейское исполнение бюджета, должны быть оснащены современными информационными технологиями, вычислительной техникой и средствами телекоммуникаций. Поэтому в рамках программы реформирования региональных и местных финансов, комитет финансов организовал поставку и внедрение автоматизированных систем казначейского исполнения бюджета во все муниципальные районы Ленинградской области. Чтобы они могли полноценно приступить к исполнению местных бюджетов, внедрение системы было завершено к началу 2006 года.
Не секрет, что в сфере  информационных технологий государственные финансовые органы заметно отстали, например, от банковских структур. За последний год нам удалось ликвидировать отставание, которое составляло приблизительно пять лет. Следует отдать должное всем сотрудникам финансовых органов муниципальных районов, ведь одновременно с выполнением своих повседневных обязанностей им вместе с разработчиками удалось внедрить сложный программный комплекс. Основная проблема, с которой мы столкнулись при автоматизации технологических процессов в финансовых органах муниципальных образований – кадровая. Не во всех финансовых органах в штатном расписании была предусмотрена единица специалиста в области информационных технологий. В настоящее время ситуация нормализуется.

– Владимир Анатольевич, используются ли в технологическом процессе удаленные автоматизированные рабочие места бюджетополучателя?
– В перспективе мы планируем избавиться от бумажного документооборота, в основном, за счет удаленных автоматизированных рабочих мест бюджетополучателя. В настоящее время 80 процентов областных бюджетных учреждений используют данную технологию. В муниципальных образованиях этот процент немного ниже. Также, для того чтобы финансирование не было приостановлено, во всех учреждениях мы устанавливаем резервную систему графического штрих-кода для автоматизации ввода платежных документов. Эта технология необходима на случай сбоя транспортной системы.

– Какие еще задачи предполагается решить в перспективе?
– В дальнейшем мы планируем расширить полномочия главных распорядителей бюджетных средств в управлении финансами. С этой целью мы уже подключили комитеты через выделенные каналы связи к соответствующему программному комплексу. Планируем внедрить ряд программных модулей, которые позволят создать единую информационно-финансовую систему Ленинградской области.

Предварительный контроль – социальный фактор
– Елена Юрьевна, – обратилась я к начальнику сектора предварительного контроля Е.Ю. Яковлевой, – чем занимается ваш сектор?
– В наши функции входит проверка всех платежных документов, которые поступают от получателей средств областного бюджета, расположенных как на территории города, так и области. Все платежные документы проходят предварительный контроль, начиная от проверки соответствия платежных реквизитов, заканчивая проверкой законности сделки.
Сектор предварительного контроля участвует в разработке методических материалов для работы комитета финансов в условиях казначейского исполнения бюджета. Наша епархия – порядок открытия и ведения лицевых счетов, порядок финансирования, порядок учета бюджетных обязательств.
В секторе работают сотрудники, которые выполняют функции и юристов, и экономистов, и бухгалтеров. Предварительный контроль при проверке первичных документов позволяет предотвратить факты неправильного отражения операций в бюджетном учете. Кроме того, предварительный контроль дает еще немало плюсов: учреждения привыкают к правильному порядку составления документов, практическому применению нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального законодательства, пресекаются поставки продукции, товаров, работ и услуг на сумму, превышающую соответствующую норму.

– Предконтроль каким-либо образом автоматизирован?
– Да, он осуществляется с помощью электронного документооборота. Сотрудник сектора получает от бюджетополучателя заявку на расход, к которой в графическом виде прикреплены оправдательные документы. Если с ними все в порядке, то платеж проходит, если нет – мы не санкционируем расходы и возвращаем документы на доработку.

– Как давно в Ленинградской области начался переход на казначейскую систему исполнения бюджета?
– Еще в 2000 году. Тогда первыми на себе опробовали казначейские технологии Комитет по культуре и Комитет по делам молодежи области. Постепенно на казначейскую систему стали переходить и другие учреждения. За пять лет освоения казначейских технологий удалось наладить достаточно эффективную систему. Вступившая в силу статья 215 Бюджетного кодекса четко определила, что устанавливается казначейская система исполнения бюджета. В результате всем 236 бюджетополучателям областного бюджета были открыты лицевые счета. Все бюджетные счета в банках были закрыты.

– Елена Юрьевна, я знаю, что вы участвовали в подготовке бухгалтеров к переходу на новую Инструкцию...
– Да. Начиная с апреля 2005 года, мы проводили лекции для бухгалтеров-бюджетников. Темой моих выступлений являлся учет операций по санкционированию расходов бюджета. Этот раздел Плана счетов по Инструкции № 70н – один из самых сложных. Особенностью построения счетов санкционирования расходов и обязательств является положение статей главы 24 Бюджетного кодекса. Ведение учета по счетам санкционирования заставляет руководителей и главных бухгалтеров бюджетных учреждений правильно планировать и расходовать государственные средства.

От методики к практике
Сектор методологии учета и казначейских технологий, который возглавляет Н.В. Аликова, является инициатором и организатором заседаний Методсовета Ленинградской области по бюджетному учету. Поскольку Надежда Викторовна выполняет обязанности секретаря этого органа, то никто лучше нее не мог бы нам рассказать о его деятельности.

– Надежда Викторовна, насколько Методсовет является действенным инструментом в решении проблем переходного периода?
– На заседаниях Методсовета мы можем выяснить мнение наших главных распорядителей и финансовых органов муниципальных образований по проблемным вопросам переходного периода. Ленинградская область была в числе первых регионов, разработавших регистры бюджетного учета с учетом специфики области. Включение в состав Методсовета представителя компании-разработчика информационных технологий позволило заработать нашим регистрам в программном комплексе.
Мы разработали типовую учетную политику для учреждений, которую рассмотрел и одобрил Методсовет. С помощью членов Совета и при их активном участии мы провели несколько совещаний со специалистами бюджетных учреждений области по вопросам учета и отчетности по новой Инструкции, казначейского исполнения бюджета. Кроме того, мы поддерживаем страничку на официальном сайте Ленинградской области, где стараемся осветить волнующие бухгалтеров вопросы по бюджетному учету, познакомить с разработанными комитетом финансов нормативно-правовыми актами, связанными с реализацией казначейской системы исполнения бюджета Ленинградской области
Очень много вопросов приходится решать по учету доходов от предпринимательской деятельности, которые у нас включены в бюджет. Дело в том, что существуют некоторые противоречия между Гражданским и Бюджетным кодексами. Бюджетный кодекс гласит, что доходы от предпринимательской деятельности должны быть учтены в доходах бюджетов, и расходуются данные средства на основании сметы доходов и расходов, которая утверждается ГРБС. Согласно Гражданскому кодексу эти средства являются доходами учреждений, поэтому они вправе ими распоряжаться самостоятельно. Выходит, что право распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности, в принципе, есть, а вот возможности ограничены рамками первоначально установленных бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по конкретной классификации.

Учет – здоровья ради
К сожалению, наше здоровье далеко не всегда находится в наших руках. Иногда приходится доверять свои жизни последователям Гиппократа. Курируя социально-значимые отрасли медицины, Комитет по здравоохранению Ленинградской области делает все возможное, чтобы жители Ленинградской области могли это делать без опасения. Всего же в ведомстве комитета находится 39 учреждений, финансируемых из областного бюджета.

– Елена Валерьевна, – поинтересовалась я у главного бухгалтера комитета Е.В. Варламовой, – у вас учет ведется централизованно?
– Нет. Децентрализация прошла еще четыре года назад. В каждом учреждении есть своя бухгалтерия, но, возможно, в связи с ситуацией, которая складывается с реформированием бюджетного учета, мы вернемся к централизованным бухгалтериям. В первую очередь проблема заключается в том, что очень трудно найти квалифицированные кадры с опытом работы в бюджетной сфере, а учреждения здравоохранения (туберкулезные, психиатрические  больницы) расположены в поселках. В связи с переходом на новую Инструкцию после сдачи отчета за девять месяцев уволились четыре главных бухгалтера. В настоящий момент в одном из учреждений до сих пор главный врач выполняет обязанности главного бухгалтера.

– Видимо, непросто дался вам переход на новые правила ведения учета?
– Как оказалось, наши учреждения не совсем были готовы к переходу на Инструкцию по бюджетному учету. В некоторых учреждениях не было техники и программных продуктов. В областной клинической больнице перед отчетностью дала сбой  программа, и пришлось восстанавливать заново аналитический учет. Все это привело к тому, что первый отчет дался очень тяжело. Бухгалтеры работали без выходных, но мы справились с трудностями, и отчет был сдан.

– Чего вы ждете от поправок к Инструкции № 70н?
– Очень хотелось бы, чтобы мягкий инвентарь, посуда были переведены из основных средств в материальные запасы.

Наследие веков
Пожалуй, единственное, где невозможно провести черту между двумя субъектами (Петербургом и Ленинградской областью) – история и культура. Поэтому звание культурной столицы России, которое принято отдавать Питеру, вполне можно распространить и на весь регион. Мы не могли отказать себе в удовольствии побывать в Комитете по культуре Ленинградской области.
– Памятников в Ленинградской области очень много – более трех с половиной тысяч, – рассказала нам Н.М. Богова, главный бухгалтер комитета. – Всего в нашем ведении находится 14 областных структур: от театров до музейного агентства, которое включает в себя 29 филиалов.

– Нина Матвеевна, филиалы музейного агентства разбросаны по всей территории области. Должно быть, учетом в них занимается централизованная бухгалтерия?
– Да. И это обусловлено не только территориальной удаленностью. Дело в том, что в районах очень остро стоит кадровая проблема. Многие специалисты до сих пор боятся компьютера. Централизованная бухгалтерия помогает решить эту проблему.

– Ленинградская область является одним из самых прогрессивных регионов России. В большинстве субъектов переход на новую Инструкцию по бюджетному учету проходил очень тяжело. Какой была ситуация у вас?
– Разумеется, непростой. Мы столкнулись в основном с психологической проблемой. Бухгалтеры, как правило, консерваторы по своей сути. Предыдущая инструкция давала конкретные ответы на все возникающие вопросы. Идеология же Инструкции № 70н принципиально отличается от нее. Бухгалтеры наших подведомственных учреждений очень давно занимаются бюджетным учетом, поэтому им было необходимо изменить привычный взгляд на учет.
Были моменты, когда специалисты хотели увольняться. Первый установочный семинар, проведенный Комитетом финансов области, относительно успокоил их, внес некоторую ясность и подтолкнул к активной подготовке к переходу. Бухгалтеры стали сами изучать Инструкцию, собирались для ее обсуждения небольшими группами в Комитете по культуре.
Но по-настоящему понимание пришло лишь после подведения итогов сдачи отчетности за девять месяцев. Признаться, этот отчет дался нам очень нелегко. Многие бухгалтеры подведомственных учреждений даже приходили в комитет с пустыми бланками. Приходилось все заполнять, разбирать, раскладывать по полочкам общими усилиями.
Некоторые пошли более простым путем. Приобрели программный продукт и внесли туда некие хозяйственные операции. Говорю «некие», потому что даже это было сделано не совсем корректно. В итоге в качестве отчетов нам приносили «нечто» со словами: «Это все, что дала мне программа». Один бухгалтер все-таки не выдержал нагрузки и уволился, но это единичный случай. Главбухи привыкли работать самостоятельно. Мы никогда и никому не отказывали в помощи, когда за ней обращались, но я всегда ратовала за то, чтобы наши специалисты занимались самообразованием: ходили на семинары, курсы, читали литературу. Это возымело свои результаты: к годовому отчету бухгалтеры подошли более подготовленными. Хотя до сих пор остается немало вопросов, которые необходимо решать на более высоком уровне. Главная из них, на мой взгляд, это несопоставимость программных продуктов бюджетополучателей и главных распорядителей. В результате составление сводной отчетности становится большой проблемой.
Наши подведомственные учреждения пользуются тремя разными программными продуктами. При составлении сводной отчетности я не могу принимать от них отчет в электронном виде, так как наши продукты несовместимы. Приходится все набирать вручную.

– Почему вы не пошли по пути централизованных закупок, как это сделали во многих других регионах?
– Чтобы осуществить централизованную закупку, необходимо иметь централизованные средства, которых у нас нет. Поэтому в каждом учреждении сами выбирали себе продукт, основываясь на личном опыте и исходя из собственных финансовых возможностей. На мой взгляд, должны быть приняты единые технические требования к разработке программных продуктов, чтобы все финансовые службы работали на базе единой информационной платформы. Но эти требования должны быть разработаны на уровне федерации.

– У учреждений культуры очень много особенностей в ведении учета. В связи с этим, с какими основными трудностями вы столкнулись при переходе на новый План счетов?
– В основном, вопросы возникали с материальным учетом, в котором многое оставлено на доосмысление специалиста, на анализ конкретной ситуации и конечного результата. Поэтому, к примеру, во всех театрах учет различен. Я убеждена, что конкретика в этой части должна быть внесена дополнительными нормативными документами.

– Бухгалтеры театров как-нибудь регулируют этот вопрос в своей учетной политике?
– Да, сейчас они пытаются это делать. Но не могу сказать, что учетная политика доведена до совершенства. Мы планируем провести анализ имеющихся в каждом подведомственном учреждении наработок по учетной политике, сделать выводы и прийти к единому решению по данному вопросу. Особенно это важно для театров.

– Комитет по культуре стал первым в Ленинградской области, на котором были опробованы казначейские технологии. Как налажен казначейский процесс сегодня?
– Мы перешли на казначейскую систему еще в 2000 году. Система уже отлажена полностью, и возникающие сложности на настоящий момент носят лишь технический характер, связанный с автоматизацией. Несмотря на то, что мы были в авангарде становления казначейского исполнения бюджета, информационные технологии, которые действуют сегодня уже во всей области, дойдут до нас, видимо, в последнюю очередь. Отсутствие электронного обмена между нами и Комитетом финансов области связанно с тем, что Комитет по культуре пока не имеет собственного здания. Переезды делают технически неосуществимой организацию сети.

– Кроме перехода на бюджетный учет, что больше всего волнует главного бухгалтера Комитета по культуре Ленинградской области?
– Я очень переживаю за учреждения культуры на территории области в связи с вступлением в силу закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ. На данный момент те из них, которые расположены в деревнях, находятся в очень тяжелом положении. Возникает опасение, что некоторые наши учреждения могут потеряться в этой реформе.
Отрасль культуры всегда финансировалась по остаточному принципу. При формировании поселенческих бюджетов этот факт может сыграть роковую роль. На последнем совещании было принято решение убеждать лично каждого руководителя сельских и городских поселений в том, что необходимо выбрать оптимальную схему взаимодействия этих двух уровней бюджета, дабы по возможности сохранить сеть культурных учреждений области.

Л.А. Скородумова, главный бухгалтер Комитета финансов администрации Кировского района Ленинградской области:
«Управление учета и контроля существует в Кировском районе с 2000 года. Это аналог централизованной бухгалтерии, который объединяет в себе народное образование, здравоохранение, культуру и социальную защиту – четыре главных распорядителя. Управление ведет все расчеты по учреждениям, составляет сводную отчетность по каждому из направлений и сдает ее в финансовый орган района.
Управление учета и контроля является самостоятельным юридическим лицом. С 1 декабря 2005 года оно работает по новому уставу, в соответствии с которым является муниципальным управлением. Это позволяет осуществлять деятельность без каких-либо лицензий лишь на основании устава.
Основной сложностью при создании подобных учреждений является взаимодействие с налоговыми службами и внебюджетными фондами. В рамках Кировского района этот вопрос был решен при поддержке главы муниципального образования. Налоговый орган пошел нам навстречу: была достигнута договоренность указывать налогоплательщиков по номеру ИНН, налоговая инспекция сделала соответствующую разноску.
К сожалению, пока не решен вопрос заработной платы. Ведь в управлении 35 человек обслуживают 114 учреждений: нагрузки высокие – заработные платы низкие».

Мнение. Административная реформа: поселения

Г.А. Панасенко, главный бухгалтер комитета финансов Сланцевского муниципального района:
«9 октября 2005 года в Ленинградской области прошли выборы в органы местного самоуправления. На территории субъекта находится 222 муниципальных образования. Те из них, которые существовали ранее, где была наработана база, где выстроена казначейская система, будут продолжать работать самостоятельно. В основном, это городские поселения. Те же муниципалитеты, которые не имеют такого потенциала, будут переданы на обслуживание финансовым органам второго уровня. В соответствии с Постановлением правительства области от 23 декабря 2005 г. № 335 районы будут вести учет за каждое поселение в отдельности.
В финансовом органе Сланцевского района эту работу начали чуть-чуть раньше, чем в других районах. Мы приступили к открытию лицевых счетов всех потенциальных бюджетополучателей еще в октябре прошлого года. К 15 декабря эта работа была завершена, заведены все юридические дела. Слово «потенциальных» я использую потому, что на тот момент не существовало ни одного нормативного документа, который бы вносил ясность в вопрос передачи полномочий в исполнении Закона № 131. Были лишь предположения и проекты. В соответствии с ними мы разработали для себя рабочий план и приняли отчетность от учреждений, которые по нашим представлениям должны будут перейти на наше обслуживание. Руководствуясь собственным опытом, мы решили принимать отчеты с 26 по 31 декабря. И не ошиблись: уровень знаний бухгалтеров на селе очень низок. Иногда нам приносили пустые бланки с просьбой помочь в заполнении».

Мнение. Централизованная бухгалтерия или Управление учета и отчетности?

Г. Е. Ионина, заместитель Управделами правительства области:
«В целях оптимизации кадрового процесса в системе государственной гражданской службы Ленинградской области в Правительстве Ленинградской области создана единая кадровая служба и единая служба финансового обеспечения органов исполнительной власти региона. Теперь функции представителя нанимателя исполняют не руководители органов, а губернатор и вице-губернатор.
Функции же единой службы материально-технического и финансового обеспечения этих органов в соответствии со статьей 38 Устава Ленинградской области были возложены на отдел бухгалтерского учета и отчетности Управления делами Правительства Ленинградской области. Так, в соответствии с распоряжением губернатора В.П. Сердюкова, 13 комитетов передали бухгалтерский учет именно тому отделу, который я возглавляю. Нашей основной задачей является централизация бюджетного учета, отчетности, материально-технического обеспечения по единой смете доходов и расходов по разделу 0100 бюджетной классификации Российской Федерации.
Объем сметы расходов на содержание органов исполнительной власти вырос в три раза. Более того, внедрение Инструкции № 70н значительно увеличило объем работы, который лег на плечи сотрудников отдела бухгалтерского учета и отчетности. Работа по переходу проводилась в напряженном режиме и без выходных дней. Зачастую рабочий день длился 13–15 часов. Это очень большая нагрузка даже для самого опытного сотрудника.
По штатному расписанию в отдел бухгалтерского учета и отчетности Управления делами утверждено 20 единиц, но укомплектовано всего 16 мест. Дело в том, что в настоящее время замещение вакантных должностей государственной службы проводится по конкурсу, который регламентирован Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. №112. Многие грамотные специалисты, которых хотелось бы пригласить на работу, не желают принимать участие в конкурсе в силу своей непубличности».

И.В. ЗАХОВАЕВА,
корреспондент журнала «Бюджетный учет»