Понятие коррупции. Основы профилактики коррупции в организациях
В проблематике противодействия коррупции вопрос о базовом понятии всегда был непростым. Полемика ведется и вокруг определения самого термина: что относить и что не относить к коррупции? Как понимать противодействие коррупции? Особую актуальность эти вопросы приобретают в свете вовлечения в орбиту антикоррупционного процесса юридических лиц.
А. Е. РУСЕЦКИЙ, начальник Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры России
М. М. ВЕНЕЦКИЙ, старший прокурор Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры России
Согласно статье 1 Закона от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273‑ФЗ) коррупция это:
- злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. «а» п. 1);
- совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица (подп. «б» п. 1).
Как видно, определяя коррупцию таким образом, законодатель ушел от абстрактного понятия, характеризующего коррупцию как феномен и отражающего в себе его сущность и содержание, а постарался дать максимально исчерпывающий перечень конкретных действий, входящих в данный термин. Этот подход является сегодня наиболее распространенным и соответствует международной практике.
Противоправные действия, которые перечислены в законе, действительно являются наиболее рельефным проявлением коррупции. Например, злоупотребление служебным положением и взяточничество. Только на эти две группы составов преступлений в 2018 году пришлось около 44 процентов (13,3 тыс.) от всех зарегистрированных уголовно наказуемых коррупционных деяний.
Однако было бы неверным понимать коррупцию лишь как криминальную среду.
Виды проявления
Понятие этого явления не тождественно совокупности преступлений. Напротив, коррупция — это обобщающая категория, объединяющая широкий круг коррупционных действий, основную часть которых составляют некриминальные деяния.
Коррупция может проявляться во многих формах. Помимо уголовно наказуемых деяний к ним можно отнести административные правонарушения, запрещенные гражданско-правовые сделки (например, принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг государственному служащему третьими лицами), а также другие нарушения антикоррупционного законодательства, за которые к должностному лицу могут быть применены меры дисциплинарного характера.
Такого рода факты, не связанные с преступлениями, составляют основную массу выявляемых прокурорами нарушений законодательства, количество которых в 2018 году превысило 231 тысячу. Среди них наиболее распространено несоблюдение обязанностей, запретов и ограничений, установленных в целях противодействия коррупции, несовершенство нормативного регулирования в государственном органе и организации, недостатки в деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и другие.
В целом в антикоррупционной отрасли права приоритет сегодня отдается мерам упреждающего свойства.
В последние десять лет законодательство о противодействии коррупции весьма динамично развивалось и сделало стремительный скачок вперед. С учетом произошедших изменений именно профилактика коррупции становится все более важной и заметной с практической точки зрения, что объясняется самоочевидным фактом: как и в борьбе с любым другим явлением негативного порядка, предупредительные меры — всегда наиболее действенны.
Однако повышения эффективности в решении данной задачи невозможно достичь без включения в этот процесс самого широкого круга участников.
Неудивительно, что субъектами антикоррупционной деятельности в настоящее время являются не только государственно обязанные структуры, институты гражданского общества, международные органы, но также и юридические лица. Каждый из них вносит свой собственный вклад в формирование правовой базы противодействия коррупции и антикоррупционной культуры в целом.
Как известно, Закон № 273‑ФЗ шесть лет назад был дополнен статьей 13.3[1]. Нормой этой статьи предусмотрена обязанность организаций, вне зависимости от формы собственности, разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.
За исполнением данной правовой нормы осуществляется прокурорский надзор. Только за первые шесть месяцев минувшего года в ходе проверок выявлено более 1,5 тыс. нарушений, с целью устранения которых в суды направлено свыше ста исков, внесена 1 тыс. представлений, по итогам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено более 700 лиц.
Говоря об осуществлении антикоррупционной работы в организациях, следует отметить разнообразие их правового статуса. При этом надо сказать, что далеко не все из них становятся объектами проверок соблюдения требований антикоррупционного законодательства: органами прокуратуры особое внимание уделяется прежде всего тем юридическим лицам, деятельность которых по тем или иным причинам имеет общественное значение (например, в силу выполняемой функции или важной роли в своем сегменте среды функционирования) либо в отношении которых законодательством установлены повышенные правовые механизмы по противодействию коррупции.
К таким юридическим лицам можно отнести государственные и муниципальные учреждения, организации с государственным участием, социально значимые организации, действующие в сферах социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, образования, в бюджетной сфере и др.
Очевидно, что стабильная работа в этих отраслях на глобальном уровне сказывается на безопасности государства в целом.
Учитывая накопленный опыт в выявлении нарушений, в том числе и в деятельности государственных органов, выделим несколько базовых аспектов осуществления эффективной и комплексной антикоррупционной профилактики в организациях.
Любая системная работа, как известно, начинается с подготовки инструктивных документов.
Следовательно, принимаемые в организациях локальные правовые акты, в том числе по вопросам противодействия коррупции, должны отвечать требованиям полноты и достаточности, а также ясности и недвусмысленности.
В этом отношении одним из важных звеньев успешного противостояния коррупции является совершенствование правовой базы посредством антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Антикоррупционная экспертиза представляет собой глубокий анализ правовых актов на предмет выявления в нормах права коррупциогенных факторов — то есть пробелов, особенностей правовых конструкций, позволяющих недобросовестным сотрудникам, применяя эти нормы, извлекать свою коррупционную выгоду, напрямую не нарушая закон.
Прокурорами ежегодно анализируются сотни тысяч нормативных актов в различных сферах, из них каждый двадцатый содержит коррупциогенные факторы: в прошлом году, например, они были выявлены в 48 тыс. нормативных правовых актов и их проектов.
Роль антикоррупционной экспертизы в профилактической работе обусловлена тем, что в результате ее проведения повышается качество правовых актов, устраняются пробелы в регулировании, что позволяет минимизировать риски незаконного поведения должностных лиц.
Кодекс этики
Следующим этапом антикоррупционной работы в организации является разработка кодекса этики и служебного поведения сотрудников. Его принятие предусмотрено подпунктом 4 пункта 2 статьи 13.3 Закона № 273‑ФЗ.
Кодекс этики имеет, пожалуй, наиболее весомое значение в системе мер противодействия коррупции, поскольку включает персональные обязанности для сотрудников, невыполнение которых влечет их ответственность. Причем содержание данного документа может наполняться в зависимости от отраслевой принадлежности организации и, например, предусматривать для работника обязанность воздерживаться от действий, которые могут быть расценены как оказание предпочтения каким-либо финансовым группам или организациям; прямой запрет работнику совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, и т. д.
Отметим, что помимо кодекса этики работников законодательством о противодействии коррупции предусмотрен широкий спектр правовых актов, требующих разработки и принятия, в который входят порядок направления работниками уведомлений о получении подарков, уведомлений о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и многие другие.
Помимо нормативного обеспечения предупреждения коррупции в учреждении не менее важную роль играет и принятие адекватных организационных мер.
Практика свидетельствует, что качественно реализовать антикоррупционную работу возможно лишь в том случае, если внутри организации будет функционировать специализированное подразделение или служба, под началом которой будут консолидированы все процессы по профилактике коррупции (еще их называют комплаенс-подразделениями). Не случайно создание таких подразделений в Законе № 273‑ФЗ (подп. 1 п. 1 ст. 13.3) называется первой среди возможных антикоррупционных мер в организациях.
Профилактические меры
Службы по профилактике коррупционных правонарушений имеют обширные функциональные обязанности: систематизируют имеющуюся информацию по антикоррупционной работе; взаимодействуют с другими подразделениями; составляют перспективные планы; готовят нормативные акты учреждений; проводят аудит; консультируют сотрудников по вопросам применения законодательства; оценивают коррупционные риски; осуществляют контроль и мониторинг внедрения антикоррупционных механизмов; обеспечивают контакт с правоохранительными органами и т. д.
От качества работы комплаенс-подразделений напрямую зависит успех антикоррупционной деятельности в организации в целом. В этой связи им чаще следует проявлять инициативу, в полной мере проверять поступающую информацию о несоблюдении в учреждении требований закона и внутрикорпоративных документов и при необходимости направлять ее в правоохранительные органы в отношении работников, в чьих действиях содержатся признаки правонарушений, для юридической оценки и привлечения к ответственности.
Нередко качественный анализ и тщательная проверка информации о допускаемых сотрудниками нарушениях кодекса этики и других локальных нормативных правовых актов (в особенности в сферах деятельности, которые наиболее уязвимы для коррупционных посягательств) позволяют выявить конфликт интересов.
В соответствии с требованиями законодательства работник обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, то есть не допускать ситуации, при которой его личная заинтересованность (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им служебных обязанностей. Согласно статье 13.3 Закона № 273‑ФЗ это одна из основных антикоррупционных обязанностей, которая должна быть реализована в организациях.
Отметим, что неуведомление о возникшем конфликте интересов является наиболее грубым нарушением антикоррупционного законодательства и нередко влечет увольнение.
Вместе с тем выявление конфликта интересов в обязательном порядке предполагает изучение всех аспектов деятельности проверяемого лица, сопоставления его должностных обязанностей, функций и принимаемых решений.
В качестве обобщенного примера ситуации конфликта интересов в организации можно привести участие ее руководящих работников в управлении другими юридическими лицами — контрагентами головного учреждения, в которых они получают доход. Очевидно, что такой работник уже не в состоянии сохранять беспристрастность при принятии решений, поскольку этому препятствует его личная заинтересованность в получении выгоды за пределами основного места работы.
Ответственность
Комплекс профилактических мер, принимаемых ответственными должностными лицами, призван снизить уровень коррупции в организациях.
Тем не менее, если профилактические нормы оказались неэффективными либо ответственным подразделением учреждения требования законодательства были вовсе проигнорированы, то, как показывает практика, в конечном счете для юридического лица, работники которого не осведомлены и не выполняют требований антикоррупционного законодательства, такая инертность может обернуться привлечением к административной ответственности.
В российском законодательстве существует институт судебной ответственности юридических лиц за незаконное вознаграждение, передаваемое от их имени и в их интересах, который действует уже более 10 лет[2] и за это время показал себя весьма эффективным инструментом противодействия коррупции.
Достаточно сказать, что в
Затрагивая вопрос привлечения к ответственности юридических лиц, необходимо упомянуть также об ответственности по статье 19.29 КоАП России — за неисполнение обязанности по уведомлению о трудоустройстве бывшего служащего. За данное правонарушение в прошлом году понесли ответственность более 4,7 тыс. лиц.
Наиболее типичным нарушением в данной сфере является неисполнение работодателями при заключении трудового договора обязанности по уведомлению о трудоустройстве бывшего государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы либо несвоевременное направление таких уведомлений.
В этой связи, чтобы предупредить возможные инциденты, рекомендуется внимательно изучать сведения, представляемые кандидатом, в том числе о месте предыдущей работы.
Перспективы
К более активным действиям по созданию комплексной системы антикоррупционных мер менеджмент учреждений должны побудить и грядущие изменения в законодательство.
На экспертном уровне осуществляется подготовка законопроекта, которым предполагается включить в Закон № 273‑ФЗ и другие нормативные акты ряд существенных дополнений.
Во-первых, меры по предупреждению коррупции, в настоящее время сформулированные в статье 13.3 данного закона как рекомендательные, для некоторых категорий организаций станут обязательными. К таким юридическим лицам предлагается отнести хозяйственные общества, контролируемые госкорпорациями либо имеющие размер выручки свыше определенного уровня; организации, созданные для выполнения задач, поставленных перед государственными органами; компании, определенные в качестве поставщика по государственным контрактам общей стоимостью более 100 млн рублей либо осуществляющие регулируемые виды деятельности, и другие.
Во-вторых, сам перечень возможных мер планируется пересмотреть. Предусматривается, например, что в целях предупреждения коррупции в учреждениях должна проводиться оценка коррупционных рисков, а также вестись разработка локальных нормативных актов. При этом типовые требования к содержанию и утверждению таких актов устанавливаются уполномоченным Правительством России федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время им является Минтруд России.
В заключение
Отметим, что каждый из перечисленных вопросов в сфере противодействия коррупции безусловно заслуживает более пристального внимания. Определенные нюансы существуют в применении института конфликта интересов, выстраивании взаимодействия с правоохранительными органами, анализе коррупционных рисков в учреждении и многих других сферах. В данной статье мы осветили лишь отправные точки приложения усилий.
Тем не менее, опираясь на законодательные предписания и с учетом специфики организации и отрасли, в которой она функционирует, в каждом конкретном случае необходимо выстраивать модель предупреждения коррупционных проявлений, адаптированную под существующие условия жизнедеятельности учреждения.
[1] Вступила в силу с 1 января 2013 года.
[2] Введена в действие Законом от 25 декабря 2008 г. № 280‑ФЗ.