Нецелевое использование

Н. П. Нестеренко

Определение «нецелевое использование» в формате осуществления финансово-­хозяйственной деятельности учреждений государственного сектора управления фокусирует операции по направлению средств финансового обеспечения на цели, отличные от установленных. Рассмотрим основные направления.

Н. П. Нестеренко, консультант

Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Россией, субъектом и муниципальным образованием.

Статус финансового обеспечения деятельности учреждений определяет целевое направление и соответствующую ответственность учреждений.

Перечень участников бюджетного процесса изложен в статье 152 Бюджетного кодекса, где не поименованы бюджетные, автономные учреждения.

Однако к субъектам правонарушения в части нецелевого использования средств относятся не только получатели бюджетных средств, но и бюджетные, и автономные учреждения.

Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении средств бюджета бюджетной системы и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Финансовое обеспечение

Финансовое обеспечение деятельности учреждений включает:

• средства соответствующего бюджета;
• субсидии на выполнение государственного задания (в том числе содержание имущества);
• субсидии на иные цели;
• бюджетные инвестиции;
• средства в рамках обязательного медицинского страхования;
• приносящую доход деятельность.

Обоснование (документальное подтверждение) движения денежных средств различно в зависимости от типа учреждения, направления целей.

Поскольку источники финансового обеспечения и механизмы финансирования учреждений различны, следует выполнять следующие основные принципы:

• целевое использование денежных бюджетных средств и самостоятельно заработанных (приносящая доход деятельность);
• обязательное разграничение бюджетного финансирования (средств из бюджета) и приносящей доход деятельности;
• соблюдение правового режима бюджетов (ст. 239 БК РФ).

Результат осуществленного контроля за целевым и рациональным расходованием средств дает определение нецелевого использования денежных средств.

Таким образом, экономический смысл понятия «нецелевое использование денежных средств» в отношении различных типов учреждений неоднозначен.

Анализ практики осуществления финансово-хозяйственной деятельности учреждений государственного сектора показал, что нецелевое использование денежных средств возможно в следующих случаях финансового обеспечения:

• субсидии на выполнение государственных (муниципальных) заданий (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
• субсидии на иные цели (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
• гранты в форме субсидий (п. 4 ст. 78.1 БК РФ);
• субсидии на осуществление капитальных вложений (ст. 78.2 БК РФ).

Рассмотрим критерии оценки целевого характера расходов в части:

• исполнения сметы доходов (расходов);
• субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;
• субсидии на иные цели;
• средств обязательного медицинского страхования (ОМС).

Исполнение сметы

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы и на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы (ст. 161 БК РФ).

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени России, субъекта, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств с учетом принятых и не исполненных обязательств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели использования (ст. 38 БК РФ).

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (ст. 306.4 БК РФ).

Выполнение государственного (муниципального) задания

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса в бюджетах бюджетной системы предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Предоставление предусмотренных настоящим пунктом субсидий, за исключением субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя, и бюджетными или автономными учреждениями.

Обратите внимание, что согласно пункту 12 Требований к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н^[1], при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по выплатам, связанным с выполнением учреждением (подразделением) государственного (муниципального) задания, объемы указанных выплат в пределах общего объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания могут рассчитываться с превышением нормативных затрат, определенных в порядке, установленном соответственно Правительством России, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, местной администрацией в соответствии с пунктом 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса.

Подтверждением выполнения бюджетным (автономным) учреждением целей предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания является достижение учреждением установленных государственным (муниципальным) заданием показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы).

Достижение указанных показателей подтверждается отчетностью о выполнении государственного задания, представляемой бюджетным учреждением органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя учреждения.

Средства субсидии могут быть направлены на расходы (кассовые выплаты), не предусмотренные планом ФХД, с последующим перераспределением утвержденных показателей плана ФХД с учетом осуществленных кассовых выплат (письмо Минфина России от 19 февраля 2015 г. № 02-02-07/7996).

Не использованные в текущем финансовом году остатки средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания могут использоваться в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы, при достижении бюджетным учреждением показателей государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), характеризующих объем государственной (муниципальной) услуги (работы). Федеральными законами, законами субъектов, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований может быть предусмотрен возврат в соответствующий бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания соответственно федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъекта, муниципальными бюджетными учреждениями в объеме, соответствующем недостигнутым показателям государственного (муниципального) задания указанными учреждениями (п. 17 ст. 30 Закона от 8 мая 2010 г. № 83‑ФЗ).

Кроме того, характеристика «нецелевое использование» средств субсидии применима к расходам, осуществляемым на содержание имущества, используемого (в том числе частично) в приносящей доход деятельности. В этом случае целесообразно распределять указанные расходы между субсидией на выполнение государственного (муниципального) задания и приносящей доход деятельностью на основании экономически обо­снованных показателей. Порядок распределения финансового обеспечения содержания такого имущества может быть закреплен учредителем (локальным актом учреждения).

Внимание проверяющих акцентируется на вопросе краткосрочного заимствования средств на выполнение государственного (муниципального) задания и заключается в следующем.

Средства, полученные бюджетным учреждением на выполнение государственного (муниципального) задания (КФО 4), а также от приносящей доход деятельности (КФО 2) подлежат отражению на лицевом счете, предназначенном для учета операций со средствами бюджетных учреждений, открытом учреждению в органе Федерального казначейства с кодом «20», и используются бюджетным учреждением в соответствии с планом ФХД. В связи с этим движение денежных средств по разным кодам видов финансового обеспечения следует учитывать раздельно. При этом, как правило, в Соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания возможность временного заимствования бюджетных средств не регламентируется.

Арбитражная практика подтверждает, что учреждение в таком случае нарушает условия указанного соглашения, что является нецелевым использованием средств (постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2019 г. по делу № А43-38855/2018).

Целевые субсидии

Как было сказано выше, согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса из бюджетов бюджетной системы могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий на иные цели из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством России, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Правила санкционирования территориальными органами Федерального казначейства расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на иные цели, утверждены приказом Минфина России от 13 декабря 2017 г. № 226н.

Учет операций с целевыми субсидиями осуществляется в соответствии с Порядком открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства от 17 октября 2016 г. № 21н.

Для определения целевого характера расходов средств целевой субсидии может использоваться следующий критерий — соблюдение условий целевого расходования средств субсидии, предусмотренных:

• порядком определения объема и условий предоставления субсидии;
• соглашением о предоставлении субсидии.

Обратите внимание, что в случае предоставления целевой субсидии в рамках реализации целевой программы при определении целевого характера расходов необходимо руководствоваться:

• предметом соглашения о предоставлении субсидии;
• положениями целевой программы (решение Арбитражного суда Курской области от 10 февраля 2015 г. по делу № А35-8409/2014).

Отсутствие первичных учетных документов, подтверждающих факт произведенных расходов, или представление документов, не являющихся первичными, свидетельствует о необоснованном расходовании учреждением средств субсидий (на выполнение государственного задания и на иные цели) (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2019 г. № 13АП-2549/2019 по делу № А21-3070/2018).

Средства ОМС

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования — основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, регулируются Законом от 29 ноября 2010 г. № 326‑ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Закон № 326‑ФЗ).

Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в страховую медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования (п. 6 ст. 14 Закона № 326‑ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 28 Закона № 326‑ФЗ страховая медицинская организация направляет медицинской организации целевые средства на оплату медицинской помощи по договорам на оказание и оплату медицинской помощи в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Поскольку учреждение вправе расходовать средства ОМС в соответствии с нормативными актами России, субъекта, решениями комиссии по разработке территориальной программы ОМС субъекта, по материалам проведенных проверок фактов нецелевого использования средств ОМС, с учетом структуры тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой по территориальной программе ОМС, нарушения можно сгруппировать следующим образом:

• проведение капитального ремонта;
• выплаты вознаграждения работникам, не участвующим в лечебно-диагностическом процессе;
• оплата дополнительных отпусков, установленных коллективным договором учреждения.

Согласно пункту 9 статьи 39 Закона № 326‑ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Ответственность

Применение трактовки «нецелевое использование средств» возникает по факту осуществления кассового расхода (понесенных затрат).

При этом необходимо учитывать обязательное применение раздельного учета кассовых и фактических расходов по видам деятельности в разрезе каждой оказываемой услуги (выполняемой работы).

Судебная практика группирует отдельные нарушения, поскольку действия учреждения, связанные с нецелевым использованием средств, связаны с правовыми последствиями.

Согласно статье 15.14 КоАП России нецелевое использование бюджетных средств, выразивше­еся в направлении средств бюджета бюджетной системы и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа:

• на должностных лиц — в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет;
• на юридических лиц — от 5 до 25 процентов от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы, использованных не по целевому назначению.

Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, условий их предоставления (за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение главным распорядителем бюджетных средств или получателем бюджетных средств, предоставляющими субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, порядка предоставления указанных субсидий либо неисполнение ими решения о предоставлении субсидий (за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет (ст. 15.15.5 КоАП РФ).

В проекте

Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» предусматривает увеличение размера отдельных штрафов и утверждение новых за нецелевое использование бюджетных средств.

Проектом предусматривается установить штраф для должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

^[1] Приказ № 81н утрачивает силу с 1 января 2020 года в связи с утверждением новых Требований к плану ФХД, утвержденных приказом Минфина России от 31 августа 2018 г. № 186н.