Финансовый менеджмент как перспективный инструмент управления бюджетным процессом

В условиях пандемии коронавируса и падения экономических показателей в муниципальных образованиях остро встал вопрос наполнения бюджета и его возможностей профинансировать запланированные мероприятия. Бессмысленно что-то говорить о предстоящих планах, если не иметь четкой картины, отражающей, каким доходным потенциалом мы будем располагать и на что можем рассчитывать.

Александр Владимирович ФРЫГИН, начальник Финансового управления Администрации городского округа Щелково Московской области, доцент Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ

В сегодняшней ситуации важным представляется проанализировать общие тенденции поступления платежей за ряд лет, а затем перейти к особенностям формирования доходной части местных бюджетов в текущем году.

Учет сезонности поступления платежей

Как показывает практика, значимым моментом исполнения бюджета и подготовки кассового плана является учет сезонности поступления платежей. При этом для финоргана несколько на второй план может отходить неравномерность расходов. С чем это связано? Структура местных бюджетов имеет социальную направленность. Когда в выступлениях и публикациях на это делается упор, хочется спросить: а какой же она еще должна быть? При этом подавляющую часть учреждений социальной сферы составляют бюджетные и автономные учреждения, финансовое обеспечение которых осуществляется на основе муниципального задания. Выделение средств на выполнение муниципального задания носит в своей основе равномерный характер. И уже задачей отраслевых управлений, комитетов и отделов становится создание необходимого резерва для финансирования пиков расходов (например, для массовой оплаты отпусков в летний период). Расходование средств на иные цели, составляющие менее объемную часть местных бюджетов, носит неравномерный характер, и в силу ряда причин их основная часть приходится на вторую половину года.

В этой связи в целях поддержания сбалансированности бюджета и обеспечения своевременного финансирования расходных обязательств необходимо иметь понимание, какие поступления можно ожидать в каждом конкретном периоде. Анализ динамики поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Щелковского муниципального района представлен в таблице 1.

Таблица 1. Динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов
в консолидированный бюджет Щелковского муниципального района

Как видно из представленных данных, наименьшая доля доходов приходится на первый квартал (20,9% в 2018 году и 19,8% в 2019 году). Это объясняется снижением поступлений по НДФЛ в связи с досрочной выплатой заработной платы за декабрь в декабре истекшего года и с тем, что из значимых доходных источников присутствуют только перерасчеты по земельному налогу с юридических лиц. Второй квартал характеризуется большей экономической активностью (24,3% в 2018 году, 24,6% в 2019 году). В этот период наблюдается рост поступлений по специальным налоговым режимам, неналоговым доходам, в первую очередь аренде муниципальной собственности (имущество и земельные участки, в том числе находящиеся в неразграниченной собственности), НДФЛ в связи с массовыми отпусками. Третий квартал — это относительное спокойствие (21,3% в 2018 году и 21,8% в 2019 году). И наконец, в четвертом квартале в бюджет поступает примерно третья часть всего объема доходов (33,5% в 2018 году, 33,8% в 2019 году). Здесь присутствует весь спектр платежей — НДФЛ в значительных объемах в связи с выплатой досрочной заработной платы и премиального вознаграждения, имущественные налоги с физических лиц, в несколько меньшем объеме налоги, взимаемые по специальным налоговым режимам, неналоговые доходы.

Имея представление о динамике платежей за ряд лет, а также при условии стабильного бюджетного и налогового законодательства (что очень важно, поскольку каждое изменение может негативно повлиять на определенные показатели) можно спрогнозировать основные показатели доходов на весь годовой цикл. Такие исходные данные позволяют бюджету Щелковского района (в настоящее время городского округа Щелково) на протяжении последних лет не прибегать к заимствованиям, иметь на начало каждого финансового года остатки денежных средств, достаточные для покрытия расходов первого квартала, поддерживать финансовую стабильность на протяжении всего бюджетного цикла. Эта информация служит основой как для планирования бюджета, так и для прогноза социально-экономического развития территории в целом.

Падение бюджетных показателей и возможные варианты развития ситуации

Пандемия внесла свои коррективы в формирование доходной части бюджетов всех уровней. Бюджет городского округа Щелково, имея в своей структуре значительную долю доходов от организаций, входящих в список наиболее пострадавших отраслей и сферы услуг, пострадал в несколько большей степени, чем бюджеты муниципальных образований Московской области в целом. Об этом свидетельствует динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов за 2020 год (нарастающим итогом) по сравнению с соответствующими периодами 2019 года (таблица 2).

Таблица 2. Динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов за 2020 г. (нарастающим итогом) по сравнению
с соответствующими периодами 2019 г., %

По сравнению с истекшим годом в бюджет городского округа на 1 сентября 2020 года поступило налоговых и неналоговых доходов на 70,1 миллиона рублей меньше. Вместе с тем нельзя не отметить позитивную, связанную с определенным оживлением экономики тенденцию к сокращению отставания от прошлогодних показателей. Но сегодняшняя ситуация не позволяет расслабляться. Сокращение расходов, даже непервоочередных (а нам пришлось уменьшить расходы на общую сумму 196 миллионов рублей), мера вынужденная и очень болезненная. Поэтому, принимая во внимание нестабильность обстановки, важно иметь определенный резерв, созданный по типу Фонда национального благосостояния, и учитывать риски недопоступления платежей.

Каким образом будет развиваться сложившаяся к настоящему времени ситуация? Трудно сказать что-то определенное. Во всяком случае, существует два сценария развития событий. Если реализуется благоприятный — произойдет определенный экономический рост, будет соответствующая отдача в бюджет, а также поступят отсроченные платежи, — мы можем достигнуть или даже превзойти прошлогодние показатели. При неблагоприятном развитии событий придется использовать все имеющиеся резервы с возможным дальнейшим сокращением расходов.

Необходимо отметить, что работать в новых условиях нам позволяет комплексная автоматизация всех этапов бюджетного процесса, использование в финансовой системе современных программных инструментов. Бюджет городского округа Щелково на 2020 год, а также плановый период 2021–2022 годов мы впервые сформировали в ПК «Web-исполнение» ГИС «Региональный электронный бюджет Московской области» (разработчик — НПО «Криста»). Такой подход, позволяющий главным администраторам и получателям бюджетных средств работать в единой информационной системе, способствует повышению открытости бюджетных данных, полному переходу на электронный документооборот и, как следствие, повышению оперативности взаимодействия всех участников бюджетного процесса и совершенствованию контрольных функций.

Нынешнее состояние местных бюджетов требует задействования всех находящихся в нашем распоряжении возможностей. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 236 БК РФ в части включения муниципальных образований в число публично-правовых образований, имеющих право размещать бюджетные средства на банковских депозитах. В этом случае местные бюджеты могли бы иметь дополнительные доходы в виде процентов от управления временно свободными остатками.

Мониторинг ГАБС муниципальных образований

Отдельно хочется остановиться на особенностях проведения мониторинга качества финансового менеджмента на местном уровне, осуществляемого в соответствии со статьей 160.2-1 БК РФ. Современный этап экономического развития Российской Федерации связан с переходом от традиционных форм и методов составления и исполнения бюджетов всех уровней (доходы, расходы, финансирование дефицита) к механизмам управления финансами, ориентированным на качественные показатели, где особую роль играет организация и реализация принципов финансового менеджмента. При этом меняются основные характеристики, связанные с осуществлением бюджетного процесса. Объектом управления становится доходный потенциал публично-правовых образований, их совокупные расходы, транспарентность и подотчетность бюджетных процедур, а критерием управленческой деятельности — достижение результатов.

Концентрированным выражением этих изменений является практика проведения финансового мониторинга главных администраторов бюджетных средств, то есть оценка качественных показателей финансового менеджмента. Первые результаты проведения мониторинга финансового менеджмента в городском округе показали, что лучшие показатели достигнуты теми главными администраторами, расходы которых распределяются равномерно и у которых большая доля расходов на выплату заработной платы в общем объеме всех затрат. Причем эта тенденция проявляется независимо от типа учреждений, подотчетных ГАБС, и от формы их финансового обеспечения (на основе бюджетной сметы или плана финансово-хозяйственной деятельности). Те главные администраторы, у которых превалирует доля расходов на иные цели, отличаются более низкой результативностью в области как планирования, так и исполнения доведенных ассигнований (таблица 3).

Таблица 3. Результаты мониторинга качества финансового менеджмента (отдельные позиции)

В то же время следует отметить объективные трудности проведения мониторинга на муниципальном уровне, которые связаны с особенностями организации ГАБС и их финансовых служб. Одной из главных целей мониторинга финансового менеджмента является приведение к общему знаменателю показателей работы различных отраслей, сравнение этих показателей для стимулирования соревновательности за достижение лучших результатов и использования лучшей практики. На федеральном и региональном уровнях эти цели вполне достижимы, поскольку сравнивается деятельность министерств, департаментов, комитетов и т. д., то есть структур, чья отраслевая направленность четко обозначена.

На местном, а особенно на поселенческом, уровне подобное разделение невозможно в силу ограничений по численности управленческого персонала, да и нецелесообразно. Даже в сравнительно крупном муниципальном образовании, каким является городской округ Щелково, всего четыре (откинем небольшие по объему затрат) главных администратора бюджетных средств — администрация со всеми структурными подразделениями, работающими по различным направлениям, включающим жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство, транспорт, безопасность и т. д., комитеты по образованию, культуре и спорту. Финансовые службы этих структур, занимающиеся вопросами планирования и исполнения бюджета, подчинены соответствующим руководителям. То есть в администрации городского округа в одно целое собраны вопросы и социальной защиты, и реального сектора экономики, и управления и т. д. Поэтому не представляется возможным сравнить в отраслевом разрезе показатели, на которые, собственно, и нацелен мониторинг финансового менеджмента, — качество управления расходами и доходами, ведения учета и составления отчетности, управления активами, исполнения бюджетных процедур, поскольку данными вопросами занимаются одни и те же специалисты. Еще менее оптимистичная картина складывается в небольших муниципальных образованиях, а также в городских и сельских поселениях, где представлен всего один главный администратор бюджетных средств. Таким образом, на местном уровне во многих случаях выхолащивается сама суть мониторинга финансового менеджмента. Решение данной проблемы, если мы хотим проводить полноценный мониторинг на местном уровне, представляется крайне необходимым.