История развития бюджетного учета
Многие и многие тома написаны об истории бухгалтерского учета. Однако про истоки того, чем занимаются бухгалтеры бюджетных учреждений, сведений крайне мало. Прочитав эту статью, вы узнаете, как зарождался бюджетный учет.
О. В. Макарова,
корреспондент журнала «Бюджетный учет»
В древнейшие времена учет как таковой вообще не велся. Первые свидетельства применения местных и общих смет расходов появились лишь в 1645 году. Правда, каких-то определенных правил их составления не было. Не существовало и отчетности о выполнении смет. Приказы собирали деньги, тратили их, а оставшиеся средства предназначались для следующих периодов. При дефиците средства могли одолжить у другого приказа. Предание огласке, разглашение данных о состоянии финансовых дел приказа не допускалось.
Со времени образования Министерства финансов (1802 год) начали составлять росписи доходов и расходов на основании смет министров. Это позволяло уравновешивать доходы с расходами, но общих правил их составления по-прежнему не было ввиду того, что структура и сферы деятельности Минфина были окончательно определены лишь к 1811 году. Именно в это время были предприняты первые шаги в разработке хоть какого-то порядка ведения государственных финансов. Так, к 1811 году в России был издан «Наказ Министерству финансов». Он делил расходы на:
- необходимые;
- полезные;
- избыточные;
- излишние;
- бесполезные.
Состояние финансов России начиная с 1845 года можно охарактеризовать как хронический дефицит, в условиях которого не могло быть и речи о серьезном реформировании финансовой системы. Все помыслы и деяния государей и чиновников были полностью сосредоточены на обеспечении средствами военных действий.
Правление Александра II
Начало царствования Александра II было продолжением того печального периода нашей финансовой истории, который начался в 1845 году. В управлении финансовыми средствами царили произвол и беспорядок. Министры финансов П. Ф. Брок и А. М. Княжевич не имели определенного плана действий и не понимали положения вещей. Все финансовые мероприятия того времени были крайне неудачными. Каждая новая мера приводила совсем не к тем результатам, какие предполагались: дефициты росли, все попытки борьбы с увеличением государственных расходов оказывались безуспешными. С каждым годом положение дел становилось все более безвыходным в значительной мере из-за ошибочных финансовых экспериментов (искусственная поддержка в течение целого ряда лет нашего вексельного курса, истощавшая разменный фонд; понижение процента по вкладам в казенные кредитные учреждения, повлекшее за собой кризис и ликвидацию этих учреждений, попытка открытия размена бумажных денег).
Вклад Татаринова
Для выхода из сложившейся ситуации в 1859 году была учреждена комиссия для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии. Она и осуществила коренную реформу в учете государственного хозяйства. И двигателем этих реформ был В. А. Татаринов, который изучал порядок проверки государственной отчетности за границей. Объехав многие европейские государства, он составил пять записок: «Государственная отчетность в Пруссии», «Государственная отчетность во Франции», «Государственная отчетность в Австрии», «Государственная отчетность в Бельгии» и «Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции». На основании полученных знаний он выдвинул проект составления, рассмотрения и заключения смет, введения единства кассы и установления одной независимой ревизионной инстанции — государственного контроля с предварительной и последующей проверками отчетности. До этой реформы государственный бюджет не охватывал всех средств и потребностей государства. Каждое министерство помимо общегосударственных средств пользовалось и своими капиталами, имело свое хозяйство, и его интересы нередко противоречили интересам казны. Прежняя система проверки государственной отчетности состояла в окончательной ее ревизии самими отчетными управлениями. На долю государственного контроля оставалась формальная и бесцельная проверка общих отчетов высших учреждений, составлявших их из частных отчетов подведомственных им мест. Новая кассовая система в первые же годы после ее введения раскрыла истинное состояние финансов государства, сосредоточив все средства страны в одном Министерстве финансов, что повело к значительному сокращению расходов. Несмотря на все нападки лиц и учреждений, старавшихся удержать старые порядки независимого распоряжения казенными средствами, проект комиссии был утвержден.
В 1862 году по указаниям Татаринова были составлены кассовые правила (правила о порядке поступления государственных доходов). Они создали единство бюджета, направление кредитов на их прямое назначение (специальность кредита), а неизрасходованных остатков — в общие государственные средства, ограничение сверхсметных кредитов и систему единства кассы, по которой общими приходо-расходчиками всех казенных управлений сделались кассы Министерства финансов. 1 января 1863 года Татаринов был назначен на должность государственного контролера, и в том же году впервые были применены новые сметные правила. В 1864 году Валериан Алексеевич приступил к введению в Санкт-Петербурге единства кассы, которое в 1865 году было распространено на 12 губерний, а затем последовательно на всю Россию. В своих отчетах до 1866 года Татаринов не переставал указывать на постоянные дефициты в государственном бюджете, представляя соображения о способах восстановления давно уже нарушенного равновесия государственной росписи. Следствием таких настояний было сокращение расходов.
В результате деятельности комиссии также был установлен новый порядок отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую статью расхода, открыты новые местные учреждения государственного контроля — контрольные палаты (в 1864 г.).
Стараниями Татаринова в 1870 году впервые введены правила материального счетоводства в интендантских складах. Для устранения неудобств двойной ревизии и значительного уменьшения расходов казны Татаринов провел слияние административного контроля сборов казенной Николаевской железной дороги с проверкой доходов дороги государственным контролем, и эти доходы с 1867 года стали проверяться ежедневно на самом месте сбора.
Эти реформы оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами. Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Кроме того, была решена проблема территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других.
Появление Госдумы
Опубликование Манифеста 17 октября 1905 года и учреждение Государственной Думы внесли новые начала в бюджетную законодательную практику. Государственная Дума наряду с реформированным Государственным Советом была привлечена к рассмотрению госбюджета.
С установлением бюджетных Правил 8 марта 1906 года о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникло настоящее бюджетное право. Правила предоставили министерствам право возлагать предварительное рассмотрение смет на комиссии Государственной Думы и Государственного Совета. Всякое изменение или новое ассигнование средств на возникающие потребности возможно было лишь при издании соответствующего закона. Если роспись не утверждалась или не рассматривалась, то оставалась в силе роспись предыдущего года. Первая государственная роспись, одобренная Думой, была принята на 1908 финансовый год.
Советский бюджет
В становлении и развитии бюджетного учета в советский период можно выделить такие этапы:
1917–1938 годы — бюджетный учет ведется в соответствии с тремя планами счетов:
а) для учета операций выполнения сметы расходов бюджета;
б) для учета операций с внебюджетными средствами;
в) для учета операций в неуставных подсобных хозяйствах.
Учет регламентировался «Инструкцией по счетоводству и отчетности для правительственных административных учреждений» (1923), «Инструкцией по ведению учета по простой схеме» (1927), «Инструкцией о бухгалтерском учете по простой системе в учреждениях, которые находятся на Государственном бюджете СССР» (1932).
1939–1955 годы. В это время внедряется двойная система учета. В 1938 году утверждают «Инструкцию по бухгалтерскому учету по двойной системе учета в учреждениях, находящихся на государственном и местных бюджетах» и «Инструкцию о бухгалтерском учете (по простой схеме) в учреждениях, состоящих на государственном и местных бюджетах». Первая инструкция предполагала ведение раздельного учета: по исполнению сметы расходов учреждений по бюджету и внебюджетным средствам; операций по капитальным вложениям и подсобным хозяйствам, находящимся на хозрасчете. Согласно указанным инструкциям бухгалтерский учет велся по двойной или простой системе в зависимости от объема работы бюджетного учреждения и размера получаемого финансирования. В том же году был утвержден и единый счетный план № 1, содержащий перечень счетов, необходимых для отражения всех операций по исполнению смет. Уставные подсобные хозяйства бюджетных учреждений должны были руководствоваться счетными планами, установленными для учета основной деятельности предприятий соответствующих отраслей народного хозяйства. В связи с этим бюджетные учреждения стали составлять два баланса.
1955–1987 годы. В 1955 году утверждается «Положение о бухгалтерской отчетности и балансах в учреждениях и организациях, которые находятся на Государственном бюджете СССР». Оно определило права и обязанности главных распорядителей кредитов, правила составления балансов, оценку их статей и другие вопросы. В том же году были изданы новые инструкции по ведению учета по двойной и простой системам. Для учреждений, ведущих учет по двойной системе, был утвержден единый план счетов, и они стали составлять один баланс по исполнению сметы расходов.
В 1958 году Министерство финансов утверждает «Методические указания из бухгалтерского учета в централизованных бухгалтериях бюджетных учреждений». Позже были разработаны учетные регистры для машинной обработки учетной информации.
1988–1999 годы. Развитие бюджетного учета в это время характеризуется:
- централизацией и децентрализацией учета;
- широким использованием современных вычислительных машин (ЭВМ) для обработки учетной и экономической информации;
- переводом бюджетных учреждений на двойную систему учета;
- принципиальной переработкой нормативных актов в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете, и Положения о бухгалтерских отчетах и балансах;
- учетом показателей коммерческой деятельности учреждений и внебюджетных источников их финансирования;
- интеграцией учета, финансовой и планово-экономической работы в централизованных бухгалтериях.
Казначейская система
История развития бюджетного учета в России неотделима от истории органов казначейства. Поэтому сегодня было бы правильнее говорить не о создании органов казначейства, а об их воссоздании, о возврате к прошлой практике. Исполнение российского бюджета и контроль за поступлением и расходованием средств в стране традиционно выполнялись казначейскими учреждениями.
Главное казначейство находилось в Петербурге, в губерниях — губернские казначейства, в уездах — уездные. Казначейства собирали, хранили, пересылали государственные доходы, производили платежи, продавали гербовые марки, бумагу, выдавали свидетельства на право торговли и т. д.
С 1862 года казначейства пересылают излишек денег в Государственный банк. В 1896 году произошло слияние кассовой наличности казначейства с оборотной наличностью Государственного банка. Циркуляром Министерства финансов в 1904 году на учреждения казначейства возложили еще одну функцию — прием процентных бумаг на хранение.
После 1917 года на базе учреждений казначейства были созданы приходно-расходные кассы Наркомфина, которые с середины 20-х годов были подчинены Государственному банку.
22 августа 1928 года кассовое исполнение государственного бюджета было полностью возложено на учреждения Госбанка СССР. Казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина СССР были упразднены.
Таким образом, в период с 1918 по 1928 год казначейская система кассового обслуживания исполнения государственного бюджета была упразднена и заменена банковской, которая просуществовала до 1992 года.