О последних изменениях в системе госзаказа

На форуме «Госзаказ-2010» начальник Управления по контролю за размещением госзаказа ФАС России М. Я. Евраев рассказал о происходящих изменениях в ходе реформы госзаказа, о том что было сделано и что предстоит в ближайшей перспективе. Прошлый год примечателен очень серьезной динамикой развития системы госзаказа. Было принято несколько изменений в законодательство: Закон №308-ФЗ, который установил требования к оформлению заявки; Закон №93-ФЗ, который внес изменения в №94-ФЗ и установил правила проведения электронных аукционов; Закон №160-ФЗ – изменения в КоАП; Закон №164-ФЗ, который исключил страхование ответственности как форму обеспечения обязательств по контракту; Постановление Правительства РФ №722, которое вступило в силу с 1 ноября 2009 года и установило единую систему оценки на конкурсах для всей страны (большинство жалоб до принятия данной нормы было связано с тем, что госзаказчики применяли различные порядки оценки); Закон №273-ФЗ, который устанавливает обязательность электронных аукционов для федеральных, региональных и муниципальных заказчиков; Постановление Правительства РФ 1996-р, которое установило перечень товаров и услуг, закупка которых может происходить исключительно посредством электронных аукционов.
   И хотя 2009 год был таким насыщенным, скорее всего, 2010 год будет еще более динамичным, причем не с точки зрения законодательства, а с точки зрения внедрения практики. В своей основе законодательные нормы приняты, и теперь предстоит все это пройти на практике.

Переход на электронные аукционы
Это – ключевое направление для заказчиков, предпринимателей, контролирующих органов, и по большому счету, для всей страны. Нам всем придется изменить подходы к своей работе.
   До принятия обязательного перехода на электронные аукционы, в течение второй половины 2009 года их было проведено на сумму 5 млрд рублей, а с момента введения обязательности всего за два месяца 2010 года (январь-февраль) уже проведено электронных аукционов на сумму более 40 млрд рублей.
   Проблема сейчас состоит в том, что пока не очень много предпринимателей пришли на электронные площадки. Планируется дать социальную рекламу на телевидении, чтобы известить всех предпринимателей страны о том, что площадки начали работать, о возможности участвовать в электронных аукционах. Напомню, что уже действуют в качестве пилотных три отобранных площадки – Москвы, Татарстана и Сбербанка. К ним добавились еще две – РТС и ММВБ, результаты данного конкурса были одобрены на административной комиссии под руководством вице-премьера С.С.Собянина. Сейчас наступает стадия, когда электронные аукционы должны полноценно заработать.
   С 1 июля 2010 года обычные аукционы перестают существовать, и происходит полный переход на электронные аукционы. Перечень 1996-р устанавливает товаров, работ и услуг, который является обязательным для федеральных заказчиков, для региональных и муниципальных заказчиков такая обязательность наступает с 1 января 2011 года. Для региональных и муниципальных заказчиков появится возможность самостоятельно выходить на электронные аукционы примерно с мая 2010 года. Это будет определено конкретными нормами.
   Все заказчики могут получить ЭЦП в федеральном казначействе бесплатно. Что касается предпринимателей, ситуация несколько сложнее. Когда вступит в силу регламент, по которому должны работать электронные площадки - это произойдет в конце весны 2010 года, то с этого момента у предпринимателей жизнь существенно упростится, потому что можно будет получить одну ЭЦП и с ней работать на всех электронных площадках. Пока предпринимателям приходится брать ЭЦП для каждой площадки отдельно. Есть удостоверяющие центры, которые работают сразу на нескольких площадках, и получив в таком центре ЭЦП, с ней можно работать на всех площадках. Эта ситуация временная, через два месяца, получив ЭЦП, можно будет с ней работать на всей территории страны.
   Два главных принципа электронных аукционов – принцип анонимности и конфиденциальности, в первую очередь ФАС будет следить, чтобы они соблюдались площадками. Введены санкции в КоАП за разглашение информации площадками - 250 тыс руб. В случае массовых подобных случаев, конечно, будут следовать не штрафы, а просто прекращение деятельности площадок.
   Конфиденциальность информации позволит избежать сговора – это распространенная болезнь на обычных аукционах. Рапространена ситуация, когда аукцион признается несостоявшимся из-за того, что был всего один участник, это связано в первую очередь со сговором. И эту болезнь мы предполагаем «вылечить» электронным аукционом. Также электронный аукцион позволит исключить ситуации, когда предприниматель при подаче заявки сталкивается с тем, что на него оказывают давление и требуют отозвать заявку, запугивают.
   Плата за электронный аукцион установлена не более 3 тыс рублей, все площадки не должны будут брать плату ни с заказчиков, ни с предпринимателей, плата будет взиматься только с победителей аукциона. Так будет продолжаться год-полтора, в течение этого периода плата будет понижена сначала до 2 тыс рублей, в соответствии с условиями отбора, опубликованными на сайте Минэкономразвития. В конечном итоге, при выходе площадок на определенные объемы, которые обозначены в законе в конкретных цифрах, электронные аукционы станут полностью бесплатными для заказчиков, предпринимателей и в том числе для победителей.
   Возникает вопрос: за счет чего будут жить площадки? Площадки будут иметь счет в банке, на котором аккумулируются средства по обеспечению заявок. Эти средства не будут размещаться на депозитах, но в любом случае будет получаться определенный неснижаемый остаток, и банки будут платить за использование данного неснижаемого остатка. Таким образом, каждая площадка будет заинтересована в том, чтобы у нее было как можно больше заказчиков и как можно больше предпринимателей, чтобы получить больше платежей от банка. Это серьезная мотивация для площадок.
   Кстати, не факт, что у нас в будущем останется 5 площадок, вполне возможно, что их останется меньше. Возможно, что кто-то не выдержит существующей конкуренции, проиграет по качеству, и может остаться три или четыре площадки, это будет зависеть исключительно от самих площадок.
   При этом, мы предполагаем ввести независимого регистратора, эта работа уже развернута и мы предполагаем ее завершить в течение двух-трех месяцев. Это третье лицо, которое в режиме онлайн будет вести журнализацию всего, что происходит на электронной площадке. Все действия заказчиков, предпринимателей, контролирующих органов, самой электронной площадки будут зафиксированы на третьем сервере, у независимого лица, и когда будут поступать жалобы в ФАС на действия площадки, информацию о правильности или неправильности ее действий мы будем брать у независимого регистратора. Программное обеспечение создается таким образом, чтобы никто не мог повлиять на результаты, чтобы не могло быть «домашних», заранее спрогнозированных электронных аукционов. Во многом по этой причине было решено сделать ограниченное количество электронных площадок – не только чтобы иметь хорошую ликвидность (так как большое количество клиентов на ограниченном количестве площадок обеспечивает высокий уровень ликвидности), низкую стоимость электронных аукционов и высокий уровень конкуренции, но в первую очередь обеспечить надлежащий контроль. Именно для этого делается четкое распределение доступа к информации, чтобы не было лишней информации ни у кого, принцип конфиденциальности должен соблюдаться всеми: заказчиками, предпринимателями, контролирующим органом, независимым регистратором.

Жалобы
За 2009 год в ФАС поступило 27500 жалоб. Произошел огромный рост количества жалоб – в 2008 году их было 14000, в 2007 году – 10000, в 2006 – 2500. Это связано не с ростом количества нарушений, а с тем, что больше предпринимателей стали понимать необходимость защищать свои права. Инструмент очень эффективный и быстрый, ни в одной из сфер контроля нет такого срока, как 5 рабочих дней, в течение которых предприниматель должен получить ответ. Неудивительно, что эта мера пользуется такой популярностью. Конечно, в связи с этим возникает такая проблема, когда обжалуют все подряд, есть на то основания или нет, поэтому сейчас совместно с Минэкономразвития мы прорабатываем вопрос о введении платы за необоснованные жалобы. Из 27000 жалоб за 2009 год только около половины признано обоснованными. Также предполагается внести изменения в КоАП, с целью введения ответственности для должностных лиц в тех случаях, когда они не производят своевременно оплату предпринимателю, качественно выполнившему заказ.
   Хочу обратить внимание на то, что ФАС планирует перейти на электронное уведомление по жалобам. Сейчас мы уведомляем телеграммой, это занимает от 4 до 8 часов, в зависимости от вида телеграммы. Эта ситуация будет изменена. Через 2-3 месяца мы перейдем на электронные уведомления, которые будут занимать 15 секунд – с ЭЦП, о дате, месте и времени рассмотрения жалобы, сначала по электронным аукционам, потом по конкурсам.
   Жалобы на действия электронных площадок будут поступать только в центральный аппарат ФАС. В соответствии с приказом №863 от 23 декабря 2009 года, жалобы на действия заказчиков по электронным аукционам рассматриваются так же, как по обычным торгам, территориальные управления и центральный аппарат рассматривают свою подведомственность, а жалобы на действия электронных площадок рассматриваются только в центральном аппарате ФАС. Это сделано для того, чтобы была единая правоприменительная практика, в случае необходимости корректировки данной сферы мы сможем оперативно принимать нужные меры.

Корректировка с учетом главы 3.1
Уже сейчас практика применения главы 3.1 выявила некоторые моменты, которые нуждаются в изменениях. Например, в законе прописано, что заключение контракта происходит только в электронной форме. Конечно, стороны могут подписать его на бумаге, но только добровольно, заказчик не имеет права требовать заключения контракта в письменной форме. Мы хотели бы поправить процедуру заключения электронного контракта. Часто возникают ситуации, когда в процессе исполнения контракта появляются те или иные неточности, ошибки, и в случае подписания бумажного контракта они устраняются в рабочем порядке – по телефону, при встрече. В электронной форме так сделать уже не получится, поэтому здесь необходимы изменения как в законодательстве, так и в программном обеспечении. Следует организовать весь процесс исполнения контракта в несколько этапов, чтобы можно было согласовывать контракт поэтапно. Мы хотим сделать процедуру более комфортной и удобной для предпринимателей.
   Второй аспект – бинарная система. Сейчас часто бывает, что просят подрядчика заполнить страниц 100-150 текста, в виде описания или таблиц, на какой-то странице он ошибается, и заказчик ему говорит – ну вот видите, вы ошиблись, мы отклоняем вашу заявку. Это довольно распространенная ситуация, предприниматели возмущаются, начинают жаловаться в ФАС, но ФАС – это контролирующий орган не по разбору ситуаций, а по исполнению 94-ФЗ. Формально получается, что если участник не написал заявку четко в соответствии с требованиями, то заказчик сделал правильно, отклонив заявку. Для электронных аукционов мы эту ситуацию подправили, и ее нужно исправить и для обычных конкурсов и аукционов. Если предприниматель предлагает нужную торговую марку, которую хочет заказчик, то он просто говорит «да» и больше ничего. Если же он предлагает товар, который является эквивалентом, тогда он должен описать, что он предлагает. Это так называемая бинарная система, которая будет большим подспорьем для поставщиков, которых отклоняют по формальным признакам, в 90% случаев не по существу. Бинарная система поправит конкурентную среду в стране.
   Что касается справок на аккредитацию – мы поправим закон, чтобы он однозначно читался, у нас уже несколько жалоб было по этому поводу. Та актуализация 6 месяцев, которая указана в законе, действует не для допуска участника к торгам, а для его аккредитации на площадке. Справка, которую он должен принести на площадку, должна иметь актуализацию не более 6 месяцев, но в ФАС аккредитация проходит один раз в три года, и если прошел, скажем, год с момента его аккредитации, он не должен нести новую справку. Было несколько случае, когда заказчик говорил – прошло 7 месяцев, справка недействительна и мы вам отказываем. Еще раз подчеркиваю - актуализация 6 месяцев действует только для аккредитации участника на электронной площадке, а не для его допуска.

Страхование
С 23 августа 2009 года вступил в силу Закон №164-ФЗ, в соответствии с которым на электронных аукционах страховки не применяются. В ближайшее время мы исключим страховки и из обычных торгов, конкурсов и аукционов, к сожалению, они превратились в фантики, которые ничего не обеспечивают. Когда заказчики говорят о ненадлежащем исполнении контракта, они говорят в первую очередь об этом, хотя таких серьезных проблемных ситуаций не так уж много, не более 3%. Но если мы можем сделать так, чтобы таких ситуаций было меньше, это необходимо сделать.
   Мы исключили произвольную предварительную квалификацию и заменили на финансовые инструменты. Страховка надлежащим финансовым инструментом не является, как в силу того, что у всех разные правила, которые выучить просто невозможно, так и в силу законодательства. Поэтому на электронных аукционах предусмотрены три формы обеспечения обязательств: уплата денежными средствами, поручительство крупного юридического лица, параметры которого указаны в законе, и банковская гарантия. Сейчас возникла такая коллизия: некоторые страховые компании стали выдавать банковские гарантии. Но страховые компании не могут выдавать банковские гарантии, если у них нет специальной лицензии –Закон о банках и банковской деятельности относит выдачу банковских гарантий к деятельности, на которую требуется лицензия Центробанка. Я не знаю ни одной страховой компании, которая имела бы такую лицензию.
   Мы в принципе исключим законодательно возможность предоставления страховыми компаниями банковских гарантий, этого быть не должно. Должно быть качественное финансовое обеспечение, надежные инструменты защиты интересов заказчиков. Понятно, что 100% контрактов не могут выполняться, потому что это предпринимательская деятельность, но минимизировать риски в наших силах, обеспечив законодательно надежное финансовое обеспечение. Количество участников в связи с этим резко сократится по всей стране, но плюс в том, что останутся финансово надежные участники, которые будут нести должную ответственность.
   Очень важно донести до предпринимателей информацию о том, что невозможно получить банковскую гарантию в течение нескольких дней после выигрыша торгов, об этом нужно позаботиться заранее. Мы об этом говорим уже несколько месяцев, но многие предприниматели этого не знают. После того, как предприниматель выиграл торги, он должен в течение четко определенного срока представить финансовое обеспечение до подписания контракта. Если он этого не сделает, то будет признан уклонившимся, попадет в регистр недобросовестных поставщиков и теряет обеспечение по заявке, до 5% от стоимости контракта. Это очень серьезный удар для предпринимателя. Если же предприниматель пойдет получать банковскую гарантию после того, как выиграет торги, он вряд ли успеет это сделать за те небольшие сроки, которые указаны в законе. Банки – весьма консервативные институты, это не пожарная команда, и нужно позаботиться об этом заранее.

Начальная цена контракта
Предполагается ввести определенные процессуальные процедуры, каким образом устанавливать начальную цену контракта. Понятно, что ввести нормирование начальной цены контракта просто невозможно в силу того, что очень разные территории, условия, товары. Заказчики будут подписывать протокол, откуда они взяли начальную цену контракта. На общероссийском портале мы постараемся по определенным товарам и услугам сделать список средневзвешенных цен, чтобы был определенный ориентир для заказчиков. Заказчик будет указывать эту среднюю цену, еще два-три источника, и как результат, начальную цену контракта.

Строительство
Сейчас на регистрации в Минюсте находится приказ Минрегионразвития, согласно которому в системе допусков будет предусмотрен генподряд. Его убрали на некоторое время, но возникли проблемы: стали требовать по 20-30 допусков, если у компании нет хотя бы одного из них, ей отказывали в участии в торгах. Когда есть генеральный подряд, больше ничего иметь не надо, всех остальных компания может привлекать на субподряде.
   Вообще, 94-ФЗ вскрыл очень много проблем в тех или иных отраслях. Строительная деятельность, в частности, строительная безопасность должна регулироваться строгими нормами и правилами. В связи с тем, что она регулируется не должным образом (лицензии просто покупают), сейчас происходит переход на СРО – саморегулируемые организации. Принцип работы СРО схож с принципами 94-ФЗ – все будет построено на финансовой мотивации. Всем стало понятно, что если нет финансовой мотивации, то все остальное бесполезно, все компании стремятся получать прибыль. И правильно выстроенная финансовая мотивация приводит к качественному результату.

Совершенствование законодательства
Уже достигнута предварительная договоренность с Минфином и Минэкономразвития о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, о том, что в определенных случаях, когда происходит ненадлежащее исполнение контракта, деньги не будут сгорать 1 января. У заказчика в запасе будет еще дополнительно первый квартал, чтобы принять и оплатить работы из тех денег, которые были предусмотрены в бюджете прошлого года. Это очень серьезная новация. Сейчас от этого многие заказчики страдают: в конце года им приносят некачественный результат, у них есть два варианта: либо принять заказ и потом в рабочем порядке договориться о доработке, либо отказаться, но в этом случае заказчик останется вообще без всего, так как деньги сгорят.
   Также необходимо ввести норму, чтобы финансовое обеспечение оставалось у заказчика. Достигнута договоренность с Минфином РФ, чтобы финансовое обеспечение не уходило в бюджет, а оставалось у заказчика, чтобы для него была прямая мотивация реализовывать финансовое обеспечение. То же самое касается и штрафных санкций: нужно не сначала производить оплату, а потом накладывать штрафные санкции, а наоборот – оплата сразу должна происходить за вычетом штрафных санкций. Сейчас у заказчиков есть это право, в соответствии с законом, но не обязанность, и они этим правом не всегда пользуются.
   Пока еще нет четкого понимания того, каким образом должно происходить поощрение людей, которые добросовестно работают в сфере размещения государственного заказа, мы будем дальше работать над этим.

Интеллектуальная деятельность
Достигнуты договоренности с Минэкономразвития, Министерством образования и науки, чтобы внести дополнительную регламентацию в сферу интеллектуальной деятельности, которая включает НИОКР, творческие произведения, юридические услуги, аудит и т. д. Мы не возражаем, чтобы участники в данном случае проходили определенный отбор, только должен быть установлен критерий, по которому этот отбор будет проводиться. В числе таких критериев может быть количество сотрудников со степенью кандидата наук, работающих в штате организации; патент, который находится на балансе организации; применение индекса цитируемости. Критерии по всем направлениям интеллектуальной деятельности должны быть: объективные, количественно измеряемые; установлены централизованно, в федеральном законе; администрируемые, то есть с возможностью проверки контролирующим органом. В противном случае будет субъективное понимание этих критериев.
   Для инновационной продукции должны действовать те же самые процедуры, что и для обычной, только изначально требования должны быть установлены так, чтобы неинновационная продукция не могла быть закуплена. Для этого нужно профильным ведомствам четко определить, что такое инновационная продукция, и это будет зафиксировано в документации. Например, «автомобили ниже стандарта Евро-3 для госорганов закупаться не должны». Но никаких специальных процедур устанавливаться не должно.

Статус бюджетных учреждений
Сейчас происходит реформа, связанная с изменением статуса бюджетных учреждений, в соответствии с которой они получат определенную свободу и смогут заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью. Понятно, что 94-ФЗ будет сопровождать всю их деятельность. Поэтому мы будем вводить дополнительную регламентацию, чтобы ограничить круг, где автономные учреждения смогут работать, а также ограничить применение самими автономными учреждениями тех или иных процедур.

Единый портал о госзакупках
В части размещения информации идет переходный период, с 1 января 2011 года будет введен новый единый общероссийский портал, на котором будет размещена вся информация о госзакупках в России. Это то самое «единое окно», когда предпринимателю достаточно будет зайти на портал, чтобы увидеть все заказы, от Калининграда до Владивостока. До 1 января 2011 года заказчики в соответствии с 94-ФЗ обязаны размещать информацию не на федеральном сайте, а на площадках. Сейчас мы делаем такую опцию как автоматическая визуализация, благодаря которой на формирующемся федеральном сайте будет видна вся информация о том, что происходит на электронных площадках.
   Мы хотели бы доносить всю информацию, касающуюся изменений в сфере госзаказа, оперативно. Мы не только предполагаем размещать ее на сайтах www.zakupki.gov.ru, www. fas.gov.ru, через СМИ, с которыми мы работаем, но и вести активный диалог с заказчиками, предпринимателями через «Партнерство профессионалов госзаказа», которое сейчас создается. Мы будем тесно сотрудничать с партнерством и обсуждать все проблемы с привлечением наших коллег из других федеральных ведомств, продолжать вести семинары, проводить конференции, чтобы у нас была обратная связь. Очень многие нормы были введены в результате того, что их предложили заказчики или предприниматели.
   Хочу подчеркнуть, что мы открыты для диалога и сотрудничества и надеемся, что после завершения реформы мы перейдем на новое качество госзаказа, правила уже будут устоявшимися, и можно будет спокойно и качественно работать.