Постановление арбитражного суда Западно-сибирского округа от 3 июня 2022 г. по делу N А81-5180/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2022 года

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2022 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Малышевой И.А.

судей Алексеевой Н.А.

Буровой А.А.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение от 12.10.2021 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Кустов А.В.) и постановление от 14.01.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шиндлер Н.А., Иванова Н.Е., Лотов А.Н.) по делу N А81-5180/2021 по заявлению государственного казенного учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа "Центр ресурсного обеспечения в сфере здравоохранения" (629003, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, ул. Обская, д. 8; ОГРН 1028900511815, ИНН 8901007006) к Управлению Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу (629008, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, ул. Республики, д. 43; ОГРН 1028900511529, ИНН 8900000174) о признании недействительным представления от 13.05.2021 N 90-07-10/1565.

В судебном заседании принял участие представитель государственного казенного учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа "Центр ресурсного обеспечения в сфере здравоохранения" - Богидаев А.В. по доверенности от 10.01.2022 N 10.

Суд

государственное казенное учреждение Ямало-Ненецкого автономного округа "Центр ресурсного обеспечения в сфере здравоохранения" (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федерального казначейства Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - Казначейство) о признании недействительным представления от 13.05.2021 N 90-07-10/1565.

Решением от 12.10.2021 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 14.01.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

Казначейство обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (с учетом уточнения просительной части кассационной жалобы). Казначейство указывает, что обжалуемые судебные акты формируют новый порядок в отношениях, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируемых Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ); в нарушение норм процессуального законодательства суды не установили юридически значимые для дела обстоятельства, не применили подлежащие применению нормы права; не приняли во внимание, что порядок приемки поставленного товара и проведения его экспертизы установлен Учреждением с нарушением статьи 94 Закона N 44-ФЗ, экспертиза проводится без участия заказчика и без привлечения независимого эксперта, силами получателей товара, соглашения с которыми заключены заявителем с нарушением требований Закона N 44-ФЗ, а представленные к проверке заключения не соответствуют требованиям законодательства, предъявляемым к экспертным заключениям.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнительных пояснениях к нему Учреждение считает доводы Казначейства несостоятельными, а судебные акты - законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.

Определением от 27.04.2022 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа рассмотрение кассационной жалобы отложено на 25 мая 2022 года.

В соответствии с частью 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в составе суда после отложения произведена замена судьи Чапаевой Г.В., отсутствующей по уважительной причине, на судью Алексееву Н.А., после чего рассмотрение кассационной жалобы начато с самого начала на основании части 5 статьи 18 АПК РФ.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 25.05.2022 по 01.06.2022. Резолютивная часть постановления объявлена 01.06.2022.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал возражения, изложенные в отзыве на кассационную жалобу и дополнительных письменных пояснениях.

До начала судебного заседания от Казначейства поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом округа.

Учитывая надлежащее извещение о времени и месте проведения судебного заседания Казначейства, заявленное им ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя, кассационная жалоба рассмотрена без участия его представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, исходя из доводов кассационной жалобы и возражений, изложенных в отзыве и дополнительных письменных пояснениях на нее, не находит оснований для отмены или изменения судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что целями деятельности Учреждения является обеспечение медицинских организаций Ямало-Ненецкого автономного округа лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями и средствами диагностики, медицинскими иммунобиологическими препаратами, лечебным питанием для льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан; осуществление закупок (в том числе организация определения поставщиков) лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов.

Казначейством проведена плановая выездная проверка в отношении Учреждения по вопросам осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" в части использования средств дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации для обеспечения оказания медицинской помощи больным новой коронавирусной инфекцией в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации 27.03.2020 N 748-р, от 17.04.2020 N 1049-р за 2020 год.

В ходе проверки Казначейством выявлено, что в нарушение части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пункта 6.2. Типового контракта, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.10.2017 N 870н, в 2020 году экспертиза поставленных медицинских изделий производилась получателями (медицинскими организациями), о чем составлен акт проверки от 20.02.2021 и вынесено представление от 13.05.2021 N 90-07-10/1565 (далее - Представление), которым Учреждению предписано: рассмотреть информацию об указанных в настоящем Представлении нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий неустранимых нарушений; учесть выявленные нарушения, указанные в Представлении, принять меры по устранению причин и условий их совершения; провести технологические учебы с ответственными сотрудниками по вопросам соблюдения требований, установленных нарушенными нормативно-правовыми актами; обеспечить проведение приемки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных государственными контрактами, в соответствии с требованиями, установленными статьей 41, частью 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ; предоставить в Казначейство заверенные копии материалов по проведенным мероприятиям; о результатах исполнения настоящего Представления проинформировать Казначейство в письменной форме с приложением заверенных копий документов, подтверждающих его исполнение, не позднее 07.06.2021.

Не согласившись с Представлением, Учреждение оспорило его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленное требование, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 3, 41, 94 Закона N 44-ФЗ, во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, исходили из того, что проведение медицинскими и лечебными учреждениями как получателями товаров приемки на предмет соответствия поставляемых медицинских изделий условиям контрактов на поставку товаров не противоречит требованиям части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ.

Поддерживая выводы судов первой и апелляционной инстанции, суд округа исходит из следующего.

Правоотношения в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд регулируются положениями § 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) во взаимосвязи с нормами Закона N 44-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 525 ГК РФ поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 530 ГК РФ).

При этом по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров (статья 526 ГК РФ).

Из совокупности общих и специальных норм ГК РФ, регулирующих правоотношения по поставке и приемке товаров для государственных и муниципальных нужд (статей 509, 513, 526, 531 ГК РФ), следует, что поставка (передача) товаров для государственных и муниципальных нужд по государственному или муниципальному контракту может осуществляться не только заказчику, но и по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю).

Таким образом, законодательством, а также Типовым контрактом на поставку лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.10.2017 N 870н, действовавшим в проверяемом периоде - в 2020 году (далее - Типовой контракт), предусмотрено заключение договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд заказчиком в пользу иных лиц, непосредственно осуществляющих деятельность, направленную на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, для которой необходим определенный товар, выступающих его получателями в соответствии с указанием заказчика.

В том случае, если заказчик по контракту на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд и получатель товара по отгрузочной разнарядке не совпадают, согласно статье 513 ГК РФ, подлежащей применению к спорным правоотношениям в силу прямого указания статьи 531 ГК РФ, обязанность по совершению всех необходимых действий, обеспечивающих принятие товаров, по их осмотру в срок, определенный законом, иными правовыми актами, договором поставки или обычаями делового оборота, проверке количества и качества принятых товаров в порядке, установленном законом, иными правовыми актами, договором или обычаями делового оборота, письменному уведомлению поставщика о выявленных несоответствиях или недостатках товаров, а также по проверке соответствия товаров сведениям, указанным в транспортных и сопроводительных документах, принятию этих товаров от транспортной организации с соблюдением правил, предусмотренных законами и иными правовыми актами, регулирующими деятельность транспорта, в случае получения поставленных товаров от транспортной организации возложена на получателя товара как лицо, которому непосредственно передается товар.

Непосредственное участие получателя в приемке товара, поставляемого по отгрузочной разнарядке, предусмотрено также пунктами 5.1, 6.1, 6.3, 6.4, 6.5 Типового контракта.

При этом в пункте 6.1 Типового контракта приведен перечень действий, которые должен совершить получатель товара при его приемке в случае поставки товара по указанию заказчика в пользу иных лиц: а) проверка по упаковочным листам номенклатуры поставленного товара на соответствие спецификации и техническим характеристикам; б) проверка полноты и правильности оформления комплекта документов, предусмотренных пунктом 5.3 Типового контракта (копии регистрационного удостоверения лекарственного препарата, выданного уполномоченным органом; протокола согласования цен поставки Товара, включенного в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, составленный по форме в соответствии с законодательством Российской Федерации (при поставке товара, включенного в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов); товарной накладной, составленной по форме в соответствии с законодательством Российской Федерации; акта приема-передачи товара; копии документа, подтверждающего соответствие товара, выданного уполномоченными органами (организациями); в) контроль наличия/отсутствия внешних повреждений упаковки товара; г) проверка соблюдения температурного режима при хранении и транспортировке товара (в случае необходимости), а также подписание акта приема-передачи товара по факту его приемки.

Поскольку специфика отношений поставки по отгрузочным разнарядкам, в том числе для государственных и муниципальных нужд, состоит в том, что заказчик и получатель товаров могут не совпадать, законодатель разграничил их функции при исполнении своих обязательств.

Из буквального толкования части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пункта 6.2 Типового контракта, нарушение которых вменено заявителю, следует, что обязанностью заказчика по контракту является не личная приемка каждой партии товара, а проведение экспертизы результата его исполнения поставщиком (исполнителем) в целом: внутренней экспертизы - своими силами, в том числе комиссионно (часть 6 статьи 94 Закона N 44-ФЗ), либо внешней - с привлечением сторонних независимых экспертов на основании Закона N 44-ФЗ.

Результат исполнения поставщиком контракта в целом при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд по отгрузочной разнарядке в пользу различных получателей подразумевает проверку заказчиком самостоятельно либо внешним экспертом, привлеченным при необходимости в соответствии с Законом N 44-ФЗ, исполнения поставщиком всего установленного контрактом объема обязательств на предмет соответствия условиям контракта (по отгрузкам всем получателям, указанным в отгрузочной разнарядке).

В 2020 году, то есть после вступления в силу Федерального закона от 01.05.2019 N 71-ФЗ, которым внесены изменения в статью 94 Закона N 44-ФЗ, заказчик обязан был привлекать внешних (независимых) экспертов для приемки результатов исполнения контракта в порядке Закона N 44-ФЗ только в случаях, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 4.1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ.

В остальных случаях, в том числе при осуществлении закупки у единственного поставщика в соответствии со статьей 93 Закона N 44-ФЗ, после вступления в силу упомянутых изменений заказчик вправе проводить экспертизу результата исполнения контракта самостоятельно; вопрос о необходимости привлечения независимого эксперта решается в зависимости от предмета контракта, характера подлежащего поставке товара (работы, услуги).

Порядок документального оформления экспертизы, проводимой заказчиком самостоятельно, Законом N 44-ФЗ не установлен. Перечень документов, составляемых по итогам проведения такой экспертизы, не определен. Таким образом, если заказчик не привлекает независимых экспертов либо экспертные организации для приемки товаров (работ, услуг), то документом, подтверждающим проведение экспертизы им самостоятельно, может являться любой оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке результатов исполнения контракта. Требования к экспертам, установленные статьей 41 Закона N 44-ФЗ, не распространяются на случаи проведения заказчиком экспертизы своими силами, экспертом в таком случае может являться любое должностное лицо заказчика (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 18.05.2016 N ОГ-Д28-6773).

Отдельный документ о проведенной экспертизе в таком случае не составляется (письма Министерства финансов Российской Федерации от 31.08.2017 N 24-03-07/56034, от 26.10.2017 N 24-03-08/70501, от 06.02.2018 N 24-03-08/6839, от 06.07.2020 N 24-03-08/58253).

Из приведенных норм права следует, что с учетом специфики отношений поставки товаров для государственных и муниципальных нужд по отгрузочным разнарядкам, урегулированной положениями гражданского законодательства и Типового контракта, законодатель разграничил полномочия заказчика и получателя товаров: получатель осуществляет приемку конкретной отгружаемой в его адрес по указанию заказчика партии товара и проверяет ее на предмет соответствия условиям поставки, в то время как заказчик контролирует результат исполнения контракта в целом, в отношении всего объема товара и всех его получателей.

Исполнение получателями товаров по отгрузочной разнарядке обязанности по приемке отдельных партий товара, отгружаемых в их адрес в рамках исполнения контракта, не означает проверку результатов исполнения обязательств по контракту в целом и не является экспертизой результатов исполнения контрактом, предусмотренных контрактом, по смыслу, придаваемому данному термину положениями части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ. Результат исполнения поставщиком всего контракта получатели отдельных партий товара по разнарядке не контролируют.

В нарушение приведенных норм права Казначейство в ходе проверки отождествило приемку получателями отдельных партий товаров по разнарядке в смысле, придаваемом данному термину положениями статей 513, 531 ГК РФ, пунктом 6.1. Типового контракта, и проведение экспертизы предоставленных поставщиком результатов по договорам в целом, предусмотренной частью 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ.

Материалами дела подтверждено, что Учреждение, действуя в качестве заказчика, в 2020 году осуществляло по отгрузочным разнарядкам неотложные закупки медицинских изделий у единственных поставщиков по договорам поставки, заключенным в порядке пункта 9 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ в связи с введением режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций постановлением Губернатора ЯНАО от 16.03.2020 N 29-ПГ "О введении режима повышенной готовности" в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции.

Заявителем 23.04.2020 заключены договоры поставки медицинских изделий: аппаратов для непрямого массажа сердца (договор N 18-МО-РБ), аппаратов рентгеновских диагностических передвижных "GM85" (договор N 21-МО-РБ), масок медицинских (договор N 13-РМ-РБ, дополнительное соглашение от 10.06.2020), насосов инфузионных "BYZ-810" (договор N 36-МО-ФБ). 19.10.2020 заключен договор N 125-РМ-ФБ на поставку дезинфицирующих средств.

Перечисленные договоры в пункте 1.3. содержали условие о поставке по отгрузочным разнарядкам с указанием получателей - медицинских и лечебных учреждений, в адрес которых по указанию заказчика должна производиться отгрузка. Сами разгрузочные разнарядки являлись приложениями к договорам.

Приемку отдельных партий медицинских изделий, поставляемых по отгрузочным разнарядкам, производили медицинские и лечебные учреждения - получатели. Их должностные лица проверяли партии товара на предмет соответствия условиям договора (проводили осмотр, визуальный контроль соответствия требованиям к количеству и качеству медицинских изделий, проверяли полноту и правильность оформления комплекта документов, осуществляли контроль наличия/отсутствия внешних повреждений упаковки товара), а также подписывали товарные накладные, акты приема-передачи медицинских изделий либо универсальные передаточные документы по факту приемки отдельных партий медицинских изделий, то есть совершали действия получателей по приемке медицинских изделий, указанные в статье 513 ГК РФ, пункте 6.1 Типового контракта.

Помимо этого, должностные лица медицинских и лечебных учреждений единолично либо комиссионно составляли на партии полученных ими медицинских изделий документы, поименованные как акты об исполнении обязательств по контракту, заключения экспертизы силами заказчика, заключения к государственному контракту, заключения экспертизы результатов исполнения контрактов, в которых, независимо от их названия, получатели товаров по сути подтверждали соответствие полученной ими определенной партии товара, конкретным сопроводительным документам (товарным накладным), но не контракту в целом, в отдельных случаях фиксировали нарушение сроков поставки партии товара.

Проверку результатов исполнения поставщиками обязательств по договорам в целом осуществляло Учреждение (заказчик) после завершения исполнения поставщиками обязательств по отгрузке медицинских изделий всем медицинским и лечебным учреждениям на основании документов, поступивших от получателей, сводных реестров товарных накладных. По итогам такой проверки заявителем (заказчиком) и поставщиком подписаны акты об исполнении обязательств по контрактам, на основании которых произведена оплата по договорам (акты от 05.06.2020 (по договору N 18-МО-РБ), от 08.06.2020 (по договору N 21-МО-РБ), от 29.06.2020 (по договору N 36-МО-ФБ), от 30.06.2020 (по договору N 13-РМ-РБ), от 26.11.2020 (по договору N 125-РМ-ФБ).

Приведенный порядок исполнения контрактов соответствует положениям статьи 94 Закона N 44-ФЗ (в том числе части 3), пункту 6.2 Типового контракта, которые в отношениях поставки товаров по разнарядке для государственных и муниципальных нужд подлежат применению в совокупности с положениями статей 509, 513, 526, 531 ГК РФ, пунктов 5.1 - 6.1, 6.3, 6.4, 6.5 Типового контракта, устанавливающих распределение между получателем и заказчиком функций по приемке отдельных партий товара и по проведению проверки результатов исполнения контракта (договора) в целом (внутренней экспертизы заказчика), в связи с чем суды двух инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии в действиях заказчика нарушения части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пункта 6.2 Типового контракта.

Казначейство в ходе проверки ошибочно оценило действия получателей товара по приемке отдельных партий медицинских изделий по разнарядке как экспертизу проверки результатов исполнения поставщиками договоров в целом, применило положения части 3 статьи 94 Закона N 44-ФЗ без учета положений гражданского законодательства и специфики правового регулирования правоотношений поставки товаров для государственных и муниципальных нужд по разнарядке, установленной статьями 509, 513, 526, 531 ГК РФ, пунктами 5.1 - 6.1 Типового контракта, тем самым по сути исключив получателей поставляемых таким образом товаров из процедуры их приемки, что не соответствует смыслу и назначению указанных правовых норм.

С учетом изложенного суды обоснованно удовлетворили требование заявителя, признав недействительным оспариваемое Представление.

Доводы Казначейства основаны на неправильном толковании норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Судами не допущено нарушений норм материального или процессуального права, которые могли повлечь принятие незаконного судебного акта, в связи с чем у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены или изменения принятых по делу судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины по кассационной жалобе судом округа не рассматривается, поскольку Казначейство от ее уплаты освобождено.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

решение от 12.10.2021 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 14.01.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-5180/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А.МАЛЫШЕВА

Судьи

Н.А.АЛЕКСЕЕВА

А.А.БУРОВА