Закон № 83-ФЗ дает возможность работать эффективнее
О. В. Горшенина, редактор журнала «Бюджет»
На совещании присутствовали представители семи регионов Северо-Западного федерального округа, Федерального казначейства, Минкультуры России, Минобрнауки России, Минспорттуризма России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и т. д. И хотя, как заметила Т. Г. Нестеренко, заместитель Министра финансов РФ, в городе на Неве прошло заключительное совещание, это не означает, что оно было последним. По словам замминистра, окружные мероприятия — лишь первый шаг в совместной работе по созданию новой модели бюджетной системы. Дискуссии, посвященные реализации Закона № 83-ФЗ, продолжаются и будут продолжаться впредь. Ведь, как отметил С. М. Зимин, заместитель полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, данный закон дает не только толчок для совершенствования государственного управления, но и серьезным образом влияет на качество и уровень работы всех государственных, муниципальных учреждений. Важность и особенность Закона № 83-ФЗ подчеркнула
и Г. С. Изотова, первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по делам Федерации и региональной политике. «Этот непростой закон возник не на пустом месте, он выстрадан в дискуссиях и дебатах, — подчеркнула Г. С. Изотова. — Закон № 83-ФЗ — вызов современного общества, и, без сомнения, те задачи, которые поставлены руководством страны, требуют от нас нового стратегического решения, активных шагов практически во всех сферах деятельности и жизни». Вместе с тем, по словам депутата, сегодня по-прежнему приходится доказывать обществу, насколько важен и нужен закон. На встречах с населением в регионах депутаты все еще сталкиваются с огромным количеством вопросов, касающихся Закона № 83-ФЗ. По данным Рабочей группы, созданной в Госдуме для разъяснения Закона № 83-ФЗ и мониторинга ситуации вокруг него, сегодня самым слабым звеном в реализации этого закона является работа с населением. Поэтому, как указала Изотова, очень важно наверстать упущенное в работе по разъяснению гражданам сути Закона № 83-ФЗ.
Политический ажиотаж и разного рода мифы, возникшие вокруг Закона № 83-ФЗ, прокомментировала и Т. Г. Нестеренко. Она подчеркнула, что Закон № 83-ФЗ не коснулся конституционных гарантий. «Пересмотра Конституции РФ не было, — указала замминистра. — Если мы посмотрим на все элементы этого документа, то увидим, что он регулирует только отношения между менеджментом, между теми, кто реализует политику учреждения, предоставляющего те или иные услуги, и отвечает за их качество, а закон прописывает лишь технику исполнения их обязанностей». Вместе с тем, по мнению Т. Г. Нестеренко, очень хорошо, что вокруг закона до сих пор идут конструктивные дискуссии. Они в конечном итоге способствуют формированию интереса со стороны гражданского общества к происходящим процессам и появлению требований к качеству государственных услуг, получаемых им. Однако, как отметила выступающая, сегодня в информационной, а также в методической поддержке нуждаются и те, кому предстоит непосредственно претворять закон в жизнь: директора школ и детских дошкольных учреждений, главные врачи больниц и поликлиник и т. д. Сегодня у них нет ни опыта, ни знаний, ни практики использования тех новых инструментов, которые предлагает Закон № 83-ФЗ. Понимая это, Минфин России выделил на профессиональную подготовку и переподготовку менеджеров для учреждений здравоохранения и образования 340 млн рублей. Как отметила Т. Г. Нестеренко, такая беспрецедентная поправка внесена в Закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
Качество, доступность, эффективность
Перед авторами Закона № 83-ФЗ Правительство РФ поставило четкие цели, которые должны быть достигнуты благодаря реализации данного закона, а именно повышение качества и доступности государственных, муниципальных услуг, повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, каждая поправка, содержащаяся в Законе № 83-ФЗ, отвечает одной из трех заявленных целей и способствует ее выполнению. Соразмерно этим целям создавались инструменты и механизмы Закона № 83-ФЗ,
которые, по мнению замминистра, дают уникальную возможность формировать эффективную систему управления деятельностью той или иной отрасли, того или иного учреждения.
Стимулирующими факторами для повышения качества и доступности услуг должны стать следующие шаги: формирование для каждого учреждения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) с указанием показателей объема и качества его выполнения; обеспечение контроля за выполнением задания; установление прямой зависимости объема финансового обеспечения выполнения задания (размера субсидии) от результатов деятельности учреждений; большая экономическая самостоятельность учреждения и ответственность руководства учреждения за финансовые результаты его деятельности; однозначное определение перечня услуг, финансируемых за счет соответствующего бюджета, и четкие требования к порядку оказания платных услуг учреждениями и определению их стоимости для потребителя. Все это будет в конечном итоге способствовать появлению конкурентных условий, при которых производить некачественные услуги будет невыгодно.
Проблемы реализации закона
Реализация столь многопланового и глобального закона, безусловно, порождает немало вопросов и проблем. По словам А. М. Лаврова, заместителя Министра финансов РФ, первой проблемой в реализации Закона № 83-ФЗ стал вопрос определения типа государственного, муниципального учреждения. При этом от Минфина России требовали сформировать на федеральном уровне конкретные перечни казенных, бюджетных и автономных учреждений. «Ответ на данный вопрос до сих пор не сформулирован и никогда не будет сформулирован, — подчеркнул А. М. Лавров, — поскольку решения этого вопроса вариативны и все решения, рекомендации, принятые на уровне Федерации, в контексте конкретных обстоятельств и условий будут неверными». Ведь, чтобы отнести учреждение к тому или иному типу, нужно руководствоваться широким спектром критериев. К примеру, к казенному можно отнести учреждение, деятельность которого связана с выполнением государственных, муниципальных функций. То есть те учреждения, для которых не существует и не будет существовать конкурентных отношений (связанных с монопольной функцией государства, с юридически значимыми действиями и т. д.). В то же время в некоторых случаях казенные учреждения могут также привлекаться к оказанию и традиционных государственных, муниципальных услуг. Прямого запрета в законодательстве на это нет. Также повлиять на выбор типа для того или иного учреждения может и сфера его деятельности. Если для казенных и бюджетных учреждений сферы деятельности, в которых они могут создаваться, не ограничены, то для автономных — они очерчены.
Сегодня бытует такое мнение, что если учреждение имеет доходы от приносящей доход деятельности, то его тип — бюджетное или автономное учреждение. Если таких доходов учреждение не имеет, его нужно относить к казенным. По словам А. М. Лаврова, этот факт нужно принимать во внимание, но автоматическим регулятором в решении данного вопроса он быть не может. Как было сказано выше, и казенное учреждение может оказывать платные услуги, поэтому, чтобы принять правильное решение, нужно учитывать в том числе количество учреждений, оказывающих однотипные услуги, степень конкурентоспособности учреждения, уровень и качество финансового менеджмента, а также готовность и желание самих коллективов к внедрению новых механизмов. Как говорится, желание — это тысяча возможностей, нежелание — это тысяча препятствий. Как заметил Алексей Михайлович, учреждения, которые внедряют новые подходы, нужно взращивать и всячески поддерживать. И, возможно, в будущем количество учреждений, которые воспользовались открывающимися возможностями нового законодательства, станет одним из критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетов.
Самая большая сложность в реализации Закона № 83-ФЗ — подготовка огромного количества подзаконных актов. Однако все документы, которые должны были издать в целях реализации закона Правительство и Минфин России, они подготовили и приняли. «И, возможно, не все они оказались выверенными до последней запятой, но в целом была создана, и полугодовая практика подтверждает это, вполне работоспособная нормативная и методическая база, позволяющая реализовывать реформу, — сказал А. М. Лавров. — При разработке нормативной базы применялся зеркальный принцип, то есть акты, разработанные для федерального уровня, практически в том же формате могут приниматься на региональном и муниципальном уровнях. Принципиальных отличий нет».
Продолжая комментировать проблемы, возникающие при реализации Закона № 83-ФЗ, А. М. Лавров отметил, что на сегодняшний день самым обсуждаемым является вопрос, как использовать доходы, полученные от продажи государственного, муниципального имущества бюджетными или автономными учреждениями. По словам замминистра, окончательный ответ будет подготовлен в самое ближайшее время. «Мы исходим из того, что этот вопрос не самый горящий, — прокомментировал ситуацию А. М. Лавров. — Вряд ли в массовом порядке бюджетные и автономные учреждения начнут распродавать свое имущество».
Что касается непрекращающейся дискуссии о возможности включения в государственное, муниципальное задание платных услуг, заместитель Министра финансов РФ порекомендовал максимально избегать включения любых платных услуг в госзадание, по крайней мере в ближайшее время. По его мнению, следует подождать, когда будет наработана определенная правоприменительная практика. Вместе с тем законодательная база сегодня позволяет правильно позиционировать и структурировать содержание услуги. Каждая платная услуга — отдельная услуга, в том числе четко отделенная от основной (оказываемой в рамках госзадания) услуги (включая более комфортные условия их оказания, дополнительные расходные материалы, более высокую квалификацию персонала). «Конечно, на федеральном уровне сделать это будет проще, чем на региональном и муниципальном, — признался А. М. Лавров, — поскольку на этих уровнях есть учреждения (детские дошкольные учреждения, дома престарелых), оказывающие услуги, в технологию предоставления которых в той или иной степени встроено взимание платы». Минфин России попытался выразить свою позицию в рамках комплексных методических рекомендаций, но, по мнению А. М. Лаврова, этот вопрос требует дальнейшего осмысления и более тщательной проработки на конкретных примерах. Так, разделить услуги в детских дошкольных учреждениях можно на конституционно гарантированную образовательную услугу и услугу дошкольного воспитания, которая может идти вне государственного задания и за которую может взиматься плата.
Возникают вопросы и о порядке определения платы за услугу. На федеральном уровне сейчас не принято никакого централизованного единого решения о методах регулирования определения платы. Таких способов много: от полного регулирования учредителем цены каждой услуги для каждого учреждения и до предоставления полной самостоятельности бюджетному учреждению. «Мы не будем ничего рекомендовать, этот порядок должен складываться с учетом местных муниципальных или региональных особенностей», — прокомментировал свою позицию А. М. Лавров. Тем не менее замминистра предупредил: для того чтобы избежать всплеска необоснованного увеличения цен на государственные и муниципальные услуги, в переходный период необходимо применить более жесткое регулирование порядка определения платы. Некоторое недоразумение возникло в отношении субсидии. Считается, что существуют две субсидии: на оказание услуг и на содержание имущества. На самом деле субсидия одна, но в ней две части, и считаются они по-разному. Одна связана с нормативными затратами на оказание услуг (выполнение работ), а другая — с определением затрат на содержание имущества.
Перечень услуг
Трудности реализации Закона № 83-ФЗ
отметил и М. Ю. Алашкевич, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России. По его словам, немалая проблема данного закона заключается в том, что его сложно читать. Структура его не очень понятна, поскольку он вносит изменения в 29 законов. В связи с этим реализация закона разбита для удобства на несколько этапов. Первый включает в себя подготовку нормативно-правовых актов. Надо признать, что данный этап наиболее сложен и требует скрупулезных действий. Анализ принятых нормативно-правовых актов на региональном и муниципальном уровнях показал, что не всегда эти документы соответствуют федеральному закону. «Есть достаточно много неточностей, которые допускаются в нормативно-правовых актах, — указал на проблему М. Ю. Алашкевич. — Все акты следует пересмотреть и внести соответствующие коррективы». Как пример представитель Минфина России назвал следующее: в Законе № 83-ФЗ есть четкая ссылка на то, что включение в госзадание платных услуг возможно, если это предусмотрено федеральными законами. По словам М. Ю. Алашкевича, в законодательных актах многих субъектов РФ написано «...федеральными законами или законами субъектов РФ». Такая формулировка — прямое нарушение Закона № 83-ФЗ, которое нужно устранить.
Второй шаг в реализации Закона № 83-ФЗ, который предпринимался параллельно первому, это формирование перечня услуг. «Чрезвычайно важно указать на то, что перечень услуг — это основной инструмент для реализации политики в той или иной сфере деятельности, будь то образование, здравоохранение, культура, спорт, — обратил внимание участников совещания М. Ю. Алашкевич. — В связи с этим необходимо сконцентрироваться и сформировать такой перечень, который бы согласовывался в том числе с полномочиями органов исполнительной власти». Анализируя перечни услуг, сформированные в субъектах РФ, необходимо выделить два момента. Во-первых, зачастую перечни оторваны от полномочий органов исполнительной власти. А во-вторых, существует путаница в понятиях «перечень услуг» и «реестр государственных муниципальных услуг», которые оказываются органами власти. Как известно, понятие «государственные муниципальные услуги» встречается в Законе № 83-ФЗ и в Законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако нужно четко понимать и различать услуги в контексте этих двух законов. Закон № 210-ФЗ регламентирует государственные муниципальные услуги, которые оказываются органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Потребителями данных услуг выступают только физические или юридические лица. Положения Закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические, юридические лица, а также органы власти. В комплексных рекомендациях по реализации Закона № 83-ФЗ, подготовленных Минфином России, акцент сделан на «разведении» этих двух понятий.