Разработка «программной» классификации  расходов бюджетов

О разработке «программной» классификации расходов бюджетов рассказывает И. Ю. КУЗЬМИН, советник государственной гражданской службы 3-го класса

В 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов (далее — Программа), в рамках которой обозначена необходимость внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Новая редакция Бюджетного кодекса

В рамках реализации мероприятий Программы 23 июля 2012 года Правительством Российской Федерации в Госдуму внесен проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым вносятся изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие переход к программно-целевому принципу составления и представления бюджетов.

Переход к формированию «программной» структуры расходов бюджетов требует реформирования бюджетной классификации, направленного на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики.

В целях обеспечения прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований в условиях возможности формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ законопроектом предлагается внесение в статью 21 «Классификация расходов бюджетов» Бюджетного кодекса изменений, предусматривающих возможность формирования целевых статей расходов бюджетов исходя из состава указанных программ.

В части классификации видов расходов предполагается осуществить переход к единым для бюджетов бюджетной системы видам расходов классификации расходов бюджетов, аналогичным применяемым в настоящее время на федеральном уровне. В связи с этим в законопроект включены нормы, предусматривающие:

• установление единой для бюджетов бюджетной системы структуры кода вида расходов (группа, подгруппа, элемент);
• утверждение в главе 4 Бюджетного кодекса единого для бюджетов бюджетной системы перечня групп, подгрупп и элементов;
• закрепление полномочий по установлению порядка применения видов расходов за Минфином России (в 2014 году за Минфином России также закрепляются полномочия по установлению перечня единых для бюджетов бюджетной системы элементов видов расходов и порядка их применения).

«Программная» классификация расходов бюджетов

Переход к программно-целевому методу бюджетного планирования требует корректировки бюджетной классификации в части включения в структуру кода классификации расходов бюджетов (на уровне целевой статьи) показателей, предназначенных для обособления мероприятий государственных программ (непрограммных мероприятий).

Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (далее — Распоряжение № 1950-р) утвержден перечень из 41 государственной программы Российской Федерации. В соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588, государственные программы включают в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Анализ проектов государственных программ, поступивших на экспертизу в Минфин России, выявил, что число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной государственной программе варьируется от 2 до 11, в то время как число основных мероприятий в одной подпрограмме государственной программы составляет от 1 до 56. При этом представленные в Минфин России проекты государственных программ предусматривают детализацию до уровня основных мероприятий.

Таким образом, для кодирования государственных программ, федеральных целевых программ и подпрограмм, а также ведомственных целевых программ и основных мероприятий требуется выделение как минимум шести разрядов в структуре кода классификации расходов бюджетов.

Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 21 декабря 2011 г. № 180н (далее — Указания № 180н), установлено, что код целевой статьи классификации расходов состоит из 7 знаков и составляет 8–14 разряды двадцати-значного кода классификации расходов бюджетов:

• разряды с 8 по 10 предназначены для кодировки целевой статьи, в том числе федеральных целевых программ;
• разряды с 11 по 12 предназначены для кодировки программы соответствующей целевой статьи;
• разряды с 13 по 14 — для кодировки подпрограммы, конкретизирующей (при необходимости) направления расходования средств в рамках программы.

В настоящее время на уровне целевых статей классификации расходов бюджетов, утвержденных в составе приложения 6 «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2012 год» к Закону от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее — Закон № 371-ФЗ), осуществляется обособление расходов федерального бюджета по направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов классификации расходов, в том числе по следующим приоритетным направлениям:

• объекты бюджетных инвестиций — получатель взноса в уставный капитал, объект капитального строительства (в рамках подпрограмм);
• виды публичных нормативных обязательств и их источники (в рамках программ и подпрограмм целевых статей 505 0000, 509 0000, 514 0000);
• виды техники, приобретаемой в рамках государственного оборонного заказа и государственной программы вооружений (целевая статья 705 0000);
• мероприятия по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитие города Сочи как горноклиматического курорта (целевая статья 550 0000, программы (подпрограммы) целевой статьи 100 0000).

Указанные позиции обособлены в связи с необходимостью проведения процедур государственного финансового контроля. Кроме того, законодательство содержит ряд положений, устанавливающих обязательность утверждения бюджетных ассигнований на отдельные цели в рамках обособленной позиции (строки) в составе ведомственной структуры закона (решения) о соответствующем бюджете.

В силу того что действующая структура кода целевой статьи (7 знаков) не позволяет обеспечить увязку «программной» составляющей и вышеупомянутых приоритетных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти (взносы в уставные капиталы и т. п.), возникает необходимость увеличения ее разрядности, а также увеличения разрядности кода классификации расходов бюджетов в целом.

При этом указанное увеличение разрядности кода классификации расходов бюджетов в целом повлечет за собой:

• увеличение разрядности кодов классификации доходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, а также соответствующее изменение их структуры;
• внесение изменений в значительное количество нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и составления отчетности об их исполнении;
• необходимость доработки программного обеспечения, используемого при исполнении бюджетов.

Наиболее приемлемым вариантом выхода из сложившейся ситуации является переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджетов.

Таким образом, введение буквенного кодирования разделов и подразделов будет осуществлено путем внесения изменений в Указания № 180н, внесения изменений в Кодекс при этом не потребуется.

Для кодирования вышеуказанных показателей предполагается использовать буквенный код, состоящий из следующих букв русского алфавита: А, В, Д, И, К, Л, М, Н, П, Р, С, Т, У, Ф (табл. 1). 

На федеральном уровне предлагается установить следующую структуру кода целевой статьи (табл. 2).

При этом код классификации расходов бюджетов будет иметь следующую структуру (табл. 3):

На уровне «мероприятия» (12—14 разряды кода классификации расходов) предполагается осуществить обособление ассигнований федерального бюджета на:

• содержание федеральных государственных органов (центральных аппаратов и территориальных органов);
• предоставление бюджетных инвестиций (в разрезе организаций-получателей);
• предоставление гражданам публичных нормативных выплат и т. д.

Непрограммные расходы федеральных органов исполнительной власти предполагается обособить в рамках 6 и 7 разрядов кода классификации расходов кодом «99».

Предлагаемые изменения структуры кода классификации расходов бюджетов и подхода к его кодированию приведут к высвобождению в структуре кода двух разрядов (которые будут использованы при включении «программной» составляющей в код целевой статьи) и как следствие позволят оставить его разрядность неизменной. Не потребуют существенной корректировки нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы исполнения бюджетов бюджетной системы и составления отчетности об их исполнении, за исключением Указаний № 180н, в рамках которых будет установлена «программная» структура кода классификации расходов.

Вышеприведенный подход к формированию структуры кода целевой статьи и классификации расходов бюджетов в целом доведен до главных распорядителей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов, органов управления государственными внебюджетными фондами письмом Минфина России от 29 марта 2012 г. № 02-05-10/1052.

По итогам обсуждения данного подхода к корректировке классификации расходов с главными распорядителями средств федерального бюджета, финансовыми органами субъектов и органами управления государственных внебюджетных фондов можно сделать вывод о том, что в целом предложения Минфина России поддержаны (положительные заключения представили более 75 процентов участников обсуждения), но вместе с тем выявлен ряд позиций, требующих дополнительной проработки.

1. Отмена «сквозного» применения целевых статей при передаче/использовании межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Пунктом 4 статьи 21 Бюджетного кодекса установлено, что перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные межбюджетные субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение.

На федеральном уровне указанная норма реализуется путем установления в рамках Указаний № 180н обязанности применения в бюджетах субъектов, местных бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов для отражения расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, целевых статей, утвержденных в составе ведомственной структуры расходов федерального бюджета и отражающих расходы на предоставление указанных трансфертов (принцип сквозного использования целевых статей).

Пример
В ведомственной структуре расходов Закона № 371-ФЗ ассигнования федерального бюджета на софинансирование (предоставление межбюджетных субсидий) программ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по оздоровлению детей отражены по разделу 0700 «Образование», подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей», целевой статье 432 0200 «Оздоровление детей» и виду расходов 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности».

Согласно положениям Указаний № 180н субъект в ведомственной структуре собственного бюджета отразит расходы, осуществляемые за счет межбюджетных субсидий из федерального бюджета, на:

реализацию программы оздоровления детей — по разделу 0700 «Образование», подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей», целевой статье 432 0200 «Оздоровление детей» и «собственному» виду расходов;

предоставление субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение переданных полномочий по оздоровлению детей — по разделу 0700 «Образование», подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей», целевой статье 432 0200 «Оздоровление детей» и «собственному» виду расходов.

В бюджетах муниципальных образований расходы на реализацию программы оздоровления детей, осуществляемые за счет межбюджетных субсидий из федерального бюджета, отражаются по разделу 0700 «Образование», подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей», целевой статье 432 0200 «Оздоровление детей» и «собственному» виду расходов.

Поступление в бюджеты субъектов и муниципальных образований трансфертов на указанные цели будет отражено по кодам классификации доходов бюджетов, утвержденным Минфином России (соответствующее приложение к Указаниям № 180н) и являющимся едиными для бюджетов бюджетной системы (п. 6 ст. 20 БК РФ).

Поступление в бюджеты субъектов субсидий на указанные цели отражается по коду 000 2 02 02005 02 0000 151 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на оздоровление детей» классификации доходов бюджетов.

Поступление в бюджеты муниципальных образований субвенций на указанные цели отражается по соответствующим кодам вида доходов 000 2 02 03033 00 0000 151 «Субвенции бюджетам муниципальных образований на оздоровление детей» классификации доходов бюджетов.

По состоянию на 1 июля 2012 года в ряде субъектов региональные государственные программы либо утверждены, либо находятся в высокой степени готовности.

Например, ведомственная структура расходов бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов (Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года № 62

«О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», далее — Закон № 62) сформирована с учетом структуры кода целевой статьи, позволяющей распределить бюджетные ассигнования по государственным программам города Москвы, подпрограммам, мероприятиям и не включенным в программы направлениям деятельности органов государственной власти города Москвы.

В Законе № 62 установлена следующая структура кода целевой статьи (табл. 4):

Следует отметить, что законодательство не содержит норм, регулирующих полномочия органов государственной власти субъектов (муниципальных образований) в области установления структуры государственных (муниципальных) программ и детализирующих их подпрограмм.

Полномасштабное внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы повлечет за собой необходимость предоставления финансовым органам субъектов (муниципальных образований) права самостоятельного установления структуры кода целевой статьи, что сделает невозможной реализацию принципа сквозного применения целевых статей классификации расходов бюджетов при передаче межбюджетных трансфертов.

В этой связи предлагается рассмотреть возможность отказа от сквозного применения целевых статей и делегирования полномочий финансовым органам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по самостоятельному установлению структуры кодов целевых статей, утверждаемых в составе соответствующих бюджетов. Для реализации данного предложения потребуется внесение изменений в Указания № 180н в части корректировки порядка применения целевых статей, перечня кодов видов доходов бюджетов.

Внесения изменений в Бюджетный кодекс не требуется.

2. Установление «коридоров» кодов глав главных администраторов доходов бюджетов

Код главного администратора доходов бюджета (далее — ГАД) является составляющей частью бюджетной классификации, уникальной для каждого бюджета бюджетной системы.

Перечни и коды ГАД, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Статьями 20 и 23 Бюджетного кодекса установлено, что в случаях изменения состава и (или) функций ГАД, а также изменения принципов назначения и присвоения структуры кодов классификации доходов бюджетов изменения в перечень ГАД, а также в состав закрепленных за ними кодов классификации доходов бюджетов вносятся на основании нормативного правового акта (муниципального правового акта) финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Пунктом 2 раздела II «Классификация доходов бюджетов» Указаний № 180н установлено, что ГАД бюджета субъекта (местного бюджета), являющегося федеральным государственным органом (федеральным казенным учреждением), присваивается код ГАД бюджета субъекта (местного бюджета), соответствующий коду ГАД федерального бюджета.

Данная норма Указаний № 180н (в случае совпадения кодов глав ГАД федерального и регионального (муниципального) уровней) влечет за собой необходимость внесения в течение финансового года изменений в законы (решения) о бюджетах субъектов (решения о бюджетах муниципальных образований) в случае наделения федеральных государственных органов полномочиями по администрированию доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, что затрудняет исполнение вышеуказанных бюджетов.

В этой связи будет рассмотрена возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающих закрепление за Минфином России полномочий по установлению кодов главных администраторов доходов (источников)/главных распорядителей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данная норма позволит Минфину России в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации установить обязательные для бюджетов всех уровней значения кодов глав ГАД раздельно по каждому уровню бюджетной системы Российской Федерации:

001–500, 521, 587, 721, 724, 725, 777, 999 — ГАД федерального уровня, в том числе Банк России и органы управления государственными внебюджетными фондами России;

501–800 — ГАД регионального уровня, в том числе органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами;

801–998 — ГАД муниципального уровня.

Аналогичные «коридоры» предлагается установить в части кодов глав главных распорядителей средств соответствующих бюджетов и главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов.

Предполагается, что вышеприведенные изменения вступят в силу после внесения в Бюджетный кодекс поправок, предусмотренных Законопроектом:

с 1 июля 2013 года — для формирования проектов законов (решений) о бюджетах бюджетной системы на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов;

с 1 января 2014 года — для исполнения законов (решений) о бюджетах бюджетной системы на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

Следует отметить, что первый шаг к формированию «программной» классификации уже сделан — в составе пакета документов, представленных Правительством Российской Федерации вместе с проектом закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, содержится аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации (направлениям расходования бюджетных ассигнований непрограммной части федерального бюджета), сформированное в соответствии с пунктом 6 Плана мероприятий по реализации в 2012 году Программы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 28 мая 2012 года № 853-р.

Аналитическое распределение сформировано в разрезе государственных программ, а также детализирующих их подпрограмм и основных мероприятий. Перечень кодов аналитической программной классификации размещен на официальном сайте Минфина России в разделе «Вопросы по подготовке распределения бюджетных ассигнований, Сведений о расходных обязательствах, обоснований бюджетных ассигнований и Сведений о сводных показателях государственных заданий на 2013–2015 годы», рубрике «Распределение бюджетных ассигнований по кодам классификации расходов бюджетов».

Код аналитической программной классификации состоит из 7 (семи) разрядов и имеет следующую структуру: разряды с 1 по 2 — государственная программа;

разряд 3 — подпрограмма государственной программы/федеральная целевая программа;

разряды с 4 по 7 — основное мероприятие / ведомственная целевая программа.

Наименования и коды государственных программ (1–3 разряды кода аналитической программной классификации) приведены в соответствии с Распоряжением № 1950-р и приказом Минфина России от 27 октября 2011 г. № 139н «Об утверждении перечня аналитических кодов государственных программ Российской Федерации и направлений расходования бюджетных ассигнований непрограммной части федерального бюджета».

Наименования и коды подпрограмм и основных мероприятий (4–5 и 6–7 разряды кода) сформированы с учетом структуры проектов государственных программ Российской Федерации, представленных в Минфин России ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации на 15 июня 2012 года.

При распределении бюджетных ассигнований непрограммной части федерального бюджета главные распорядители указывали:

в 1–3 разрядах кода программной классификации — код аналитического направления расходования бюджетных ассигнований непрограммной части федерального бюджета, утвержденный приказом Минфина № 139н;

в 4–7 разрядах кода аналитической программной классификации (в том числе при распределении ассигнований на реализацию мероприятий федеральных целевых программ) — значение «9999».

В будущем вышеупомянутое аналитическое распределение послужит основой для формирования переходных таблиц, необходимых для обеспечения сопоставимости показателей бюджетной классификации.