Проблемы состава, формирования  и предоставления вузам субсидий на иные цели

О. В. Богачева

Субсидии на иные цели являются одним из двух основных видов финансового обеспечения деятельности высших учебных заведений. 
Посредством субсидий на иные цели финансируются те расходы учреждения, которые не входят в затраты на выполнение государственного задания. При этом содержание видов затрат и целевые направления, которые могут финансироваться посредством субсидий на иные цели, пока остаются законодательно не определенными. Проблемы, связанные с такой неопределенностью, находятся в центре внимания данной статьи.

Определение понятия «субсидии на иные цели»

Основы финансового обеспечения деятельности высших учебных заведений определены статьей 28 Закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании» и Бюджетным кодексом. В отношении вузов, созданных в форме государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, применимы положения Бюджетного кодекса, устанавливающие следующие виды финансового обеспечения:

• субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (абз. 1 п. 1 ст. 78.1);
• субсидии на иные цели (абз. 2 п. 1 ст. 78.1);
• бюджетные инвестиции — бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (средства на приобретение оборудования, реконструкцию, модернизацию имеющегося имущества, строительство новых объектов) (ст. 6, ч. 5 ст. 79).

Порядок определения объема и условия предоставления указанных видов бюджетного финансирования деятельности бюджетных и автономных государственных (муниципальных) учреждений устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Никаких иных видов бюджетного финансирования деятельности бюджетных и автономных государственных (муниципальных) учреждений в Бюджетном кодексе не предусмотрено. При этом в кодексе отсутствует определение понятия «субсидии на иные цели», не раскрывается содержание «иных целей», на финансирование которых может быть направлена данная бюджетная субсидия. В Бюджетном кодексе лишь указано, что «из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели».

Из разделения субсидий на два вида следует, что затраты, осуществляемые вузом в процессе выполнения государственного задания, не должны входить в субсидии на иные цели. Следовательно, из субсидий на иные цели не должны финансироваться затраты вуза на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Как было сказано выше, перечень целей, на которые может быть использована данная субсидия (или перечень видов субсидий на иные цели), в бюджетном законодательстве остается открытым. Формирование перечня целей (или перечня видов субсидий на иные цели), а также определение порядка, объема и условий предоставления субсидий на иные цели отнесены законом к полномочиям соответствующего высшего исполнительного органа государственной власти или местной администрации, из бюджета которого выделяется данная субсидия.

Практика применения субсидий на иные цели на федеральном уровне

В настоящее время на федеральном уровне органами исполнительной власти, исполняющими функции и полномочия учредителей автономных и бюджетных учреждений высшего профессионального образования (далее — федеральный учредитель), приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления в 2012—2014 годах субсидий на иные цели. В данных порядках устанавливаются правила предоставления субсидий на иные цели, а также конкретизируются сами цели, на которые направляются данные субсидии. Однако несмотря на это в целом перечень субсидий на иные цели остается открытым, поскольку в любое время в рамках бюджетного процесса любой учредитель может принять новый нормативный правовой акт, дополняющий (изменяющий) перечень уже принятых целевых субсидий, в том числе индивидуального характера.

Отсутствие закрытого перечня субсидий на иные цели привело к неоправданному росту числа субсидий (только в девяти порядках федеральных учредителей насчитывается более трех десятков видов субсидий на иные цели). Кроме того, в действующих ведомственных порядках применяются самые различные формулировки целей (видов субсидий) в отношении одинаковых (близких) по экономическому смыслу направлений затрат. Это касается прежде всего затрат на развитие сети бюджетных учреждений и модернизацию основных фондов — отмечается различное понимание федеральными учредителями целевого направления расходования средств данных субсидий. Отсутствует четкое разграничение между разными видами финансового обеспечения (субсидия на выполнение государственного задания, субсидия на иные цели, бюджетная инвестиция, финансирование делегированных полномочий) в зависимости от целей, задач и функций, выполняемых государственными учреждениями. Объективно это ведет к невозможности проведения сопоставительного анализа применения разных видов финансового обеспечения на межотраслевом уровне, а также между бюджетными учреждениями, подведомственными разным уровням власти, ухудшает условия контроля эффективности и результативности использования субсидий.

Субсидии на иные цели, используемые на сегодняшний день федеральными учредителями, по характеру финансирования входящих в них затрат можно распределить на три группы:

1 — финансовое обеспечение затрат, которые по своему содержанию являются затратами на оказание государственных услуг (выполнение работ), то есть затраты, непосредственно влияющие на себестоимость государственной услуги;

2 — финансовое обеспечение затрат на выполнение задач государственного учреждения (за исключением выполнения государственного задания);

3 — финансовое обеспечение затрат, связанных с выполнением учреждением делегированных ему полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя.

Рассмотрим каждую группу подробнее.

Группа 1. Затраты, связанные с выполнением государственного задания и влияющие на себестоимость оказания государственных услуг 

К этой группе относят, в частности, затраты на выплаты стимулирующего характера по итогам реализации государственного задания. Но эти выплаты в соответствии с Положением об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583, являются частью системы оплаты труда указанных работников. Следовательно, данные затраты также должны финансироваться за счет субсидии на выполнение государственного задания, а не за счет субсидии на иные цели.

При этом стоит отметить, что в случае внедрения «эффективного контракта» в соответствии с Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда при оказании государственных (муниципальных) услуг на 2012—2018 годы2 в бюджетной сфере предполагается включать в зарплату льготы и выплаты социального характера, в том числе такие, как:

• компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности;
• компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
• выплата ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;
• выплаты стимулирующего характера по итогам отчетного периода.

В том случае, если эти затраты перестанут выделяться как отдельные льготы физическим лицам, не связанные с оказанием государственной услуги, и войдут в состав заработной платы работников, они также должны будут финансироваться в рамках субсидии на выполнение государственного задания, а не субсидии на иные цели.

Группа 2. Затраты, связанные с выполнением задач учреждения (за исключением затрат на выполнение государственного задания)

В данную группу должны включаться только затраты, направленные на выполнение функций и задач самих автономных и бюджетных учреждений высшего профессионального образования, определенных законом и уставом конкретного учреждения. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона № 125-ФЗ основными задачами высшего учебного заведения являются:

• удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и (или) послевузовского профессионального образования;
• развитие наук и искусств посредством научных исследований и творческой деятельности научно-педагогических работников и обучающихся, использование полученных результатов в образовательном процессе;
• подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников с высшим образованием и научно-педагогических работников высшей квалификации;
• формирование у обучающихся гражданской позиции, способности к труду и жизни в условиях современной цивилизации и демократии;
• сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества;
• распространение знаний среди населения, повышение его образовательного и культурного уровня.

Для выполнения этих задач вуз наделяется государством имуществом на праве оперативного управления и определенными полномочиями по осуществлению финансово-хозяйственной деятельности. Поскольку деятельность учреждения высшего профессионального образования, связанная с выполнением государственного задания, финансируется путем предоставления соответствующей субсидии, то, следовательно, выполнение других задач учреждения должно финансироваться за счет субсидии на иные цели (исключение здесь составляет внебюджетная деятельность учреждения).

В качестве примера приведем несколько видов субсидий на иные цели из данной группы, которые используются федеральными учредителями:

• развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений;
• поддержка программ развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
• приобретение оборудования, не используемого непосредственно при оказании государственной услуги (выполнении работы);
• приобретение основных средств, за исключением объектов недвижимости, и (или) материальных запасов в целях обеспечения основных видов деятельности учреждения, предусмотренных его уставом;
• приобретение оборудования и транспортных средств;
• финансовое обеспечение приобретения (изготовления), технического перевооружения, расширения и дооборудования федерального движимого имущества, закрепленного за учреждениями;
• финансовое обеспечение приобретения, пусконаладочных работ, сервисного обслуживания и сопровождения программного обеспечения;
• проведение капитального ремонта недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду);
• оказание финансовой помощи по погашению задолженности, установленной вступившим в законную силу судебным актом по обязательствам учреждения, возникшим до 1 января 2011 года;
• осуществление работ по разработке, оформлению проектной документации объектов капитального строительства и представлению ее на государственную экспертизу, а также подготовка сметно-технической, технической документации, включая расходы на оплату юридических услуг и услуг экспертов;
• предоставление грантов Правительства РФ, выделяемых в целях государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских вузах;
• государственная поддержка молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук в форме грантов Президента РФ;
• государственная поддержка ведущих научных школ Российской Федерации в форме грантов.

Перечисленные выше цели в основном связаны с модернизацией и обновлением основных фондов соответствующих государственных учреждений. При этом, как было сказано выше, разные федеральные учредители часто используют различные формулировки целей для одинаковых (сходных) по экономическому содержанию направлений расходов, что приводит к множественности видов субсидий на эти цели и затрудняет проведение сопоставительного анализа и оценку эффективности расходов бюджетных учреждений.

Следует также иметь в виду: если субсидия на иные цели направлена на ту же цель, что и бюджетная инвестиция (на приобретение оборудования, реконструкцию, модернизацию имеющегося имущества, строительство новых объектов), это может вести к дополнительному (дублирующему) финансированию и в целом к неэффективному расходованию бюджетных средств.

На практике субсидии на иные цели используются федеральными учредителями также для финансирования расходов, которые непосредственно не связаны с задачами и целями самого государственного учреждения, а являются делегированными полномочиями учредителя. Затраты на данные цели входят в третью группу.

Группа 3. Затраты, связанные с выполнением учреждением делегированных ему функций и полномочий учредителя

Эта группа целей составляет одну треть от общего числа субсидий на иные цели, которые используют федеральные учредители. К ней можно отнести:

• компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности;
• компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
• выплату ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;
• ежемесячную денежную выплату по оплате жилых помещений, отопления и освещения медицинским и фармацевтическим работникам федеральных государственных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;
• стипендиальное обеспечение обучающихся в учреждениях профессионального образования;
• ежегодное пособие аспирантам и докторантам на приобретение научной литературы;
• затраты на осуществление ликвидационных или реорганизационных мероприятий;
• затраты на выполнение функций государственного заказчика, связанных с реализацией отдельных мероприятий Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2007/08—2014/15 учебных годах;
• финансовое обеспечение расходов, связанных с подготовкой и проведением мероприятий с участием Российской Федерации в международных организациях, форумах и встречах, проводимых по решению Президента РФ на территории Российской Федерации, не учитываемых в составе нормативных затрат, связанных с оказанием учреждениями в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ);
• финансовое обеспечение расходов, связанных с подготовкой и проведением мероприятий, посвященных государственным праздникам и памятным датам истории Отечества и проводимых по решению Президента РФ, Правительства РФ.

Форма и порядок финансирования таких обязательств перед физическим лицом четко не закреплены. Традиционно эти расходы включались в смету бюджетного учреждения, но при переходе к государственному заданию возник вопрос, каким образом они должны финансироваться — как элементы затрат в рамках субсидии на выполнение государственного задания, субсидии на иные цели или как делегированные полномочия федеральных органов власти. На сегодняшний день принято решение о включении данных расходов в субсидию на иные цели. Однако следует отметить, что при предоставлении учреждению субсидии на выполнение делегированных полномочий возникает противоречие между видом финансирования расходов и содержанием расходов, которые обеспечиваются этим финансированием. 

Субсидия по экономической природе является формой финансирования расходов, связанных с выполнением собственных задач и функций учреждения, и рассматривается им как собственный источник дохода независимо от целевого характера ее использования, что создает предпосылки к манипулированию этими средствами со стороны получателя субсидии. На практике это выражается, в частности, в нередкой задержке выполнения бюджетным учреждением делегированных обязательств в условиях полного перечисления ведомством соответствующих средств на лицевой счет учреждения. Наилучшим способом избежать подобной практики является отказ от данного вида финансирования делегированных полномочий и переход к механизму их исполнения на основе управления учреждением лицевым счетом получателя бюджетных средств, открытым главному распорядителю бюджетных средств, в ведомстве которого находится бюджетное учреждение.

В заключение можно сказать, что субсидия на иные цели является новым видом финансового обеспечения деятельности высших учебных заведений, связанным с реформой бюджетных учреждений, расширением их правового статуса и переходом от сметного финансирования к финансовому обеспечению государственного задания на оказание государственных услуг. В отличие от субсидии на выполнение государственного задания субсидия на иные цели пока остается наименее урегулированным видом финансового обеспечения учреждений как в отношении содержания самого понятия «субсидии на иные цели», так и в отношении состава и целей расходования средств субсидии.

Решение этих вопросов предполагает прежде всего введение в законодательство более четкого определения понятия «субсидии на иные цели» с увязыванием его с целями и задачами государственных учреждений (за исключением задач, связанных с выполнением государственного задания). Субсидия на иные цели не должна предоставляться для обеспечения финансирования переданных учреждениям полномочий. Это противоречит экономической природе данного вида финансового обеспечения и повышает риск несвоевременного выполнения бюджетных обязательств.

Важным представляется и усиление методологической роли Минфина России в отношении определения целей и сути субсидий на иные цели. Укрупнение групп субсидий на иные цели и разъяснение видов затрат, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет данных субсидий, способствовало бы оптимизации бюджетных расходов и улучшению условий для проведения мониторинга, анализа и контроля расходования бюджетных средств.