Практика формирования субсидии на выполнение государственного задания: накопленный опыт и перспективы
Прошло чуть более года с того момента, как все федеральные государственные бюджетные учреждения окончательно перешли на финансирование в форме субсидий на выполнение государственного задания. За это время и учреждения, и их учредители прошли практическую апробацию нового механизма финансового обеспечения оказания государственных услуг.
В настоящей статье представлены результаты анализа практики формирования субсидии на выполнение государственного задания для учреждений высшего профессионального образования (вузы), учредителями которых являются федеральные органы исполнительной власти (учредители).
Практическое применение нормативных затрат на оказание государственных услуг
Размер субсидии на выполнение государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат, связанных с имуществом1.
Порядок определения нормативных затрат и распределения их по отдельным государственным услугам, а следовательно и определения объемов субсидии на выполнение государственного задания, устанавливается непосредственно учредителем для своей подведомственной сети. И на момент перевода вузов на новый механизм финансового обеспечения Порядки определения нормативных затрат были приняты всеми учредителями.
Несмотря на то, что в большинстве своем ведомственные Порядки повторяют методические рекомендации, разработанные Минфином России совместно с Минэкономразвития России, тем не менее встречаются существенные различия, а некоторые учредители используют свои подходы к определению нормативных затрат, учитывающие отраслевую специфику, и свой механизм расчета финансового обеспечения оказания государственных услуг.
В первую очередь следует отметить отсутствие единых подходов к терминам, используемым в Порядках. Например, в них используются такие термины, как «нормативные затраты на оказание государственной услуги», «нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги», «норматив затрат на оказание услуги» и «норматив затрат на оказание единицы услуги».
Многими учредителями «нормативные затраты на оказание государственной услуги» понимаются как сумма затрат, необходимых для оказания всего объема услуги в год. Однако встречается и иное понимание этого термина, так, например, в Порядках Росрыболовства, Минкультуры России и Росавиации используемый термин «нормативные затраты на оказание государственной услуги» фактически представляет собой «нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги», что следует из формул их расчета, а также формул расчета субсидий.
Применение термина «норматив затрат на оказание единицы услуги» встречается лишь в Порядке Минэкономразвития России и по сути своей является синонимом термина «нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги». А под «нормативом затрат на оказание услуги» в нем понимаются «нормативные затраты на оказание государственной услуги».
Также термин «норматив затрат на оказание услуги» встречается в Порядках МЧС России и Минспорттуризма России, где он фактически представляет собой «нормативные затраты в расчете на единицу услуги».
В результате можно сделать вывод, что единого понимания в части базисной терминологии среди учредителей нет. Очевидно, что эта ситуация является следствием отсутствия четкого закрепления терминологии на федеральном уровне и в методических документах Минфина России и Минэкономразвития России.
Основным недостатком большинства Порядков является несоответствие ключевому подходу к расчету нормативных затрат: финансовое обеспечение государственного задания на очередной финансовый год должно определяться исходя из объемов государственной услуги в очередном финансовом году и значения норматива затрат. Не все учредители при расчетах нормативных затрат на оказание государственной услуги либо расчетах объема субсидии на выполнение государственного задания учитывают в формулах объемы оказания государственных услуг, хотя в текстах Порядков может быть указано, что «нормативные затраты на оказание государственной услуги определяются исходя из объема государственной услуги» или «субсидия рассчитывается в соответствии с объемами оказания услуг (содержанием работ), установленными в государственном задании».
Несмотря на принятие Порядков определения нормативных затрат большинство учредителей по-прежнему определяют объем субсидии на выполнение государственного задания исходя из бюджетной сметы учреждений, скорректированной на ежегодную индексацию. Следовательно и нормативные затраты в ходе расчетов объемов субсидии на выполнение государственного задания этими учредителями не применяются.
Об этом свидетельствуют следующие факты. Во-первых, формулы, используемые в Порядках, зачастую носят достаточно сложный характер и требуют сбора большого количества данных от учреждений, что снижает вероятность практического применения таких Порядков при формировании субсидии. Во-вторых, Порядки носят слишком общий характер, дублируют положения методических рекомендаций Минфина России, а следовательно и методики расчета нормативных затрат, скорее всего, требуют более детальной проработки в целях обеспечения их практического применения.
Кроме того, как показала практика, ряд учреждений испытывает трудности, связанные с определением объема нормативных затрат на оказание государственной услуги высшего профессионального образования, а их учредители не имеют данных об объеме субсидии в разрезе государственных услуг, государственных работ и содержания имущества.
Как было отмечено2 представителем Минфина России, «...на сегодняшний день мы выяснили, что только Мин-обрнауки России на федеральном уровне разработал сами нормативные затраты и пытается сейчас утвердить их приказом. Все остальные министерства и ведомства нормативные затраты не разработали вовсе, а пошли по пути предоставления субсидий в объеме сметы прошлого года...».
Практическое применение методов расчета нормативных затрат
Выбор метода определения нормативных затрат (нормативный, структурный, метод первоначальных нормативов или экспертный) для каждой группы затрат осуществляется учредителями в зависимости от отраслевых, территориальных и иных особенностей оказания государственной услуги.
Так, в соответствии с действующим законодательством в случае наличия утвержденных нормативов затрат, выраженных в натуральных показателях, они должны быть использованы при определении нормативных затрат. Однако учредители достаточно редко используют на практике этот метод, если используют вообще. Это объясняется тем, что в сфере профессионального образования натуральные нормы и нормативы затрат в расчете на единицу государственной услуги не утверждены.
Нормативный метод
Отдельные учредители пытаются применять нормативный метод в отношении затрат на оплату труда основного персонала. Примером может служить Порядок расчета норматива затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда основного персонала Минспорттуризма России. В формуле, определяющей норматив затрат на оплату труда основного персонала, используются следующие параметры, которые, на первый взгляд, можно считать нормами и нормативами:
- число часов обучения в группах в неделю;
- наполняемость группы;
- число часов обучения в подгруппах в неделю;
- наполняемость подгруппы;
- число часов индивидуального обучения (руководство учебной и производственной практикой, курсовыми работами, выпускной квалификационной работой и т. д.);
- число часов учебной нагрузки педагога за ставку заработной платы в неделю;
- средняя заработная плата педагога за ставку.
При этом следует отметить, что использование нормативного метода правомерно только в том случае, если нормы и нормативы действительно утверждены в нормативно-правовой базе, а не рассчитаны самими учреждениями исходя из сложившейся практики.
Так, в отношении государственной услуги по реализации образовательных программ высшего профессионального образования такие параметры, как наполняемость групп и подгрупп, средняя заработная плата за ставку, используемые Минспорттуризмом России, ни в каком нормативном правовом акте не закреплены. Следовательно, в данном случае говорить о полноценном использовании нормативного метода не вполне корректно.
Структурный метод
Еще сложнее ситуация с определением нормативных затрат на общехозяйственные нужды. Ни один из федеральных органов исполнительной власти не использует нормативный метод в отношении затрат на общехозяйственные нужды. Эти затраты, как правило, определяются структурным методом, или методом первоначальных затрат.
При применении структурного метода нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются пропорционально выбранному основанию (например, затратам на оплату труда и начислениям на выплаты по оплате труда персонала, участвующего непосредственно в оказании государственной услуги; численности персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги; площади помещения, используемого для оказания государственной услуги, и др.).
Метод первоначальных нормативов
Метод первоначальных нормативов, или метод обратного счета, предусматривает формирование норматива исходя из бюджетной сметы расходов учреждения базового периода путем деления суммы расходов учреждения на объем государственных услуг, оказанных в соответствующем периоде. В качестве базового периода в зависимости от наличия данных используется отчетный, текущий или очередной финансовый год. При формировании первоначальных нормативов затрат бюджетные расходы учреждения, отраженные в бюджетной смете:
1) «очищаются» от расходов разового характера, а также от расходов, не входящих в состав нормативных затрат на оказание государственных услуг, например, расходов по публично-нормативным обязательствам, средств федеральных целевых программ и т. д.;
2) распределяются между услугами (работами), которые оказывает (выполняет) учреждение с использованием структурного метода, пропорционально выбранной базе распределения;
3) полученные объемы расходов по каждой государственной услуге делятся на объем соответствующей услуги.
Отметим, что метод первоначальных нормативов является наиболее распространенным методом определения нормативных затрат в сфере профессионального образования.
При применении экспертного метода нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются на основании экспертной оценки (например, оценки доли группы затрат (например, трудозатраты) в общем объеме затрат, необходимых для оказания государственной услуги, и др.). Как показал анализ, этот метод также практически не используется федеральными органами исполнительной власти, имеющими в своем ведении федеральные бюджетные учреждения высшего профессионального образования.
Практическое применение механизмов планирования субсидии на выполнение государственного задания
В соответствии с логикой проводимой реформы бюджетных учреждений механизмы планирования субсидии на выполнение государственного задания должны основываться на принципе соотнесения результатов деятельности учреждения (т. е. объема оказания государственной услуги) с финансовым обеспечением выполнения государственного задания.
Этот принцип отражен в Методических рекомендациях Минфина России, в соответствии с которыми общий объем финансового обеспечения выполнения государственного задания определяется путем суммирования нормативных затрат на оказание государственной услуги и нормативных затрат на содержание имущества. При этом нормативные затраты на оказание государственных услуг определяются как произведение нормативных затрат на оказание единицы государственной услуги на объем соответствующей государственной услуги.
Таким образом, расчет нормативных затрат на оказание государственной услуги на очередной финансовый год невозможно производить без использования показателей объема оказания государственных услуг, запланированных на очередной финансовый год.
Инструментом практической реализации указанного выше принципа должны являться Порядки определения нормативных затрат на оказание государственных услуг федерального органа исполнительной власти. Однако, как показал анализ, Порядки различных органов выполняют разные функции.
Часть Порядков определения нормативных затрат направлена на определение нормативных затрат на единицу государственной услуги. При этом, как правило, в таких Порядках отсутствуют положения о том, как определяются нормативные затраты на оказание соответствующей услуги на очередной финансовый год, то есть отсутствует закрепление принципа увязки объемов финансового обеспечения с объемами оказания государственной услуги.
Например, в Порядке Министерства культуры Российской Федерации нормативные затраты на оказание государственной услуги определяются путем деления суммы затрат на оказание государственной услуги на объем соответствующей услуги. Следовательно, объем нормативных затрат на оказание государственных услуг не ставится в зависимость от объема оказания этих услуг в очередном финансовом году.
Другую функцию выполняют, например, Порядки определения нормативных затрат Минсельхоза России, Минэкономики России, Минздрава России. Порядки этих ведомств направлены на определение нормативных затрат на очередной финансовый год исходя из объемов оказания государственной услуги и нормативных затрат на оказание единицы государственной услуги.
Заметим, что и в Порядке Минкультуры России, и в Порядке, например, Минсельхоза России предметом расчета являются нормативные затраты на оказание государственных услуг. Однако в первом случае они определяются путем деления общих затрат на объем государственной услуги, а во втором — путем умножения норматива затрат (нормативных затрат на единицу услуги) на объем оказания государственной услуги.
Таким образом, в Порядках определения нормативных затрат, использующих подход, аналогичный подходу Минсельхоза России, закрепляется механизм планирования субсидии на выполнение государственного задания на основании увязки объемов финансового обеспечения с объемами оказания государственных услуг. А подход, используемый в Порядке Минкультуры России, не обеспечивает учета объема оказания государственных услуг при формировании субсидии на выполнение государственного задания.
Практика учета выполнения или невыполнения государственного задания
Действия учредителей в случае невыполнения или перевыполнения государственного задания бюджетными учреждениями нормативно-правовой базой на сегодняшний день не регулируются.
В постановлении Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 отмечаются два важных момента, связанных с вопросами исполнения государственного задания, а именно:
1. Предоставление федеральному бюджетному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о Порядке и условиях предоставления субсидии, в котором определяются в том числе объем и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года, а также возможные отклонения от установленных показателей, в пределах которых государственное задание считается выполненным.
2. Изменение объема предоставленной субсидии в течение срока выполнения государственного задания осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания. Следует подчеркнуть, что это положение связано с корректировкой субсидии в течение года (срока исполнения государственного задания), а не с корректировкой, связанной с итогами выполнения государственного задания.
При этом четких рекомендаций в отношении того, что вправе (или не вправе) делать учредитель в случае невыполнения государственного задания, в указанном постановлении не дается.
Теоретически возможны несколько вариантов действия учредителя в случае, если учреждение не выполнило государственное задание.
1. В случае невыполнения государственного задания учредитель отзывает часть субсидии на выполнение государственного задания, то есть учреждение возвращает средства учредителю. Такой подход используется в ряде субъектов Российской Федерации.
2. Учредитель не отзывает субсидию, однако уменьшает объем субсидии на выполнение государственного задания на очередной финансовый год. Например, невыполнение государственного задания составило 5 %. В этом случае из объема нормативных затрат на оказание государственной услуги на очередной финансовый год вычитается 5 % от общего объема затрат. Либо эти 5 % вычитаются из объема затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, то есть из затрат на фонд оплаты труда основного персонала и объема затрат на материальные запасы, потребляемые в процессе оказания государственной услуги.
3. Учредитель снижает объемы выполнения государственного задания на очередной финансовый год, одновременно уменьшая объем субсидии на выполнение государственного задания в очередном финансовом году.
4. Учредитель, в случае невыполнения государственного задания, использует только меры административного воздействия, не влияющие ни на объем государственного задания, ни на объем субсидии на его выполнение.
На практике федеральные органы исполнительной власти пока не установили четких правил в отношении отчетности о выполнении государственного задания. Это создает определенные проблемы для учреждений, поскольку они не могут адекватно планировать деятельность и финансовое обеспечение, не зная, какие санкции их ждут в конце финансового года.
Исходя из сложившейся ситуации федеральным органам исполнительной власти было бы целесообразно:
1. Утвердить единые правила, закрепляющие ответственность учреждений в случае невыполнения государственного задания.
2. Предусмотреть в начале финансового года интервал, в рамках которого государственное задание считается выполненным, и закрепить его в соглашении о Порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного задания.
3. Установить четкие правила определения единицы оказания государственной услуги, поскольку различные варианты расчета этого показателя могут в значительной мере влиять на соотношение плановых и фактических значений выполнения государственного задания.
4. Установить единые формы отчетности о выполнении государственного задания.
5. Применять санкции только после тщательного анализа причин отклонения значений от плановых. Если невыполнение задания связано не с низкой эффективностью деятельности учреждения, а с объективными причинами, на которые учреждение не могло оказать влияния, санкции целесообразно не применять.
Таким образом, анализ практики формирования федеральными органами исполнительной власти субсидии на выполнение государственного задания на основе определения нормативных затрат отчетливо показал, что ведомственный Порядок определения нормативных затрат пока еще остается формальным документом, не имеющим практического применения при формировании субсидии на выполнение государственного задания, а нормативные затраты для расчета объемов субсидии на выполнение государственного задания большинством учредителей практически не применяются. Подходы к этому механизму и его ведомственное нормативное регулирование требуют существенного пересмотра со стороны федеральных органов исполнительной власти.
1 На содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учреждению учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.
2 Выступление представителя Минфина России на парламентских слушаниях на тему «О готовности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», проходивших 21 июня 2012 года.