Совершенствование статуса государственных учреждений
Процесс совершенствования правового статуса бюджетных и автономных учреждений (БУ и АУ) к настоящему времени не завершен. Практика продолжает выявлять все новые неурегулированные вопросы финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений. Прежде всего они связаны с ограниченностью их прав в управлении доходами и имуществом. Рассмотрим актуальные вопросы совершенствования статуса БУ и АУ, в том числе на примере учреждений высшего и среднего профессионального образования.
С 2007 по 2011 год, по данным Минфина России, в субъектах Российской Федерации было создано 1125 автономных учреждений, в муниципальных образованиях — 3010, а на федеральном уровне — всего 26. Лидеры по их числу — Республика Татарстан, Тюменская, Новосибирская, Иркутская области и Красноярский край. Наибольшее количество учреждений было создано в сферах образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта. В то же время, учитывая, что общее число государственных учреждений в стране составляет порядка 330 тысяч, процесс перехода в АУ идет крайне медленно. Сдерживающие факторы — отсутствие явных стимулов, в частности в связи с достаточно широкими возможностями для бюджетных учреждений по реализации на практике хозяйственной самостоятельности, а также отсутствие гарантий неухудшения финансового положения при переходе в автономное учреждение. На федеральном уровне процесс сдерживался также из-за сложной процедуры создания АУ, так как по каждому учреждению требовалось отдельное решение Правительства Российской Федерации.
Следует также отметить, что после снятия ограничений на область деятельности автономных учреждений в середине 2007 года1 значительно активизировалось формирование АУ в сферах, не относящихся к науке, образованию, культуре, здравоохранению, занятости, физической культуре и спорту. Появилось большое число учреждений, фактически коммерческих юридических лиц, подменявших региональные (муниципальные) исполнительные органы власти в реализации их функций. Они создавались для того, чтобы обойти нормы законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Одновременно практика выявила такие негативные моменты, как непрозрачное расходование АУ бюджетных средств в форме инвестиций и субсидий, отсутствие необходимого контроля за их использованием со стороны Федерального казначейства и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, крайне медленный процесс перехода в автономные учреждения требовал принятия более решительных мер по реформированию сети бюджетных учреждений.
Эти задачи были реализованы с введением в действие Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ). До его принятия в российском законодательстве были предусмотрены только два типа государственных (муниципальных) учреждений — бюджетные и автономные. Законом № 83-ФЗ был установлен еще один тип — казенное учреждение. Статус казенных учреждений по сути стал аналогичным правовому положению бюджетных учреждений в период до 1 января 2011 года, а бюджетных — приближен к статусу автономных.
Принятый через год Закон от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» (далее — Закон № 239-ФЗ) внес существенные дополнения в условия создания и деятельности АУ, обеспечившие дальнейшее уменьшение различий между правовым статусом автономного и бюджетного учреждений. При этом важно отметить, что в результате внесенных в федеральное законодательство изменений БУ и АУ стали двумя типами единой организационно-правовой формы государственного (муниципального) учреждения.
Сближение правового статуса БУ и АУ
Главные признаки, характеризующие сближение правового статуса бюджетного и автономного учреждений:
1. Единые сферы деятельности, в которых могут быть созданы БУ и АУ.
К ним относятся: наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и иные. Разница в сферах деятельности АУ и БУ заключается в том, что «иные сферы» для АУ должны устанавливаться федеральными законами. Введение такого ограничения направлено в первую очередь на ликвидацию тех автономных учреждений, которые были созданы в коммерческих целях и могли использоваться для реализации коррупционных схем. В соответствии со статьей 31 Закона № 83-ФЗ все АУ, в отношении которых не было принято решения о реорганизации, ликвидации или изменении их типа, с 1 января 2012 года стали БУ.
2. Единые условия и принципы формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения его выполнения.
На федеральном уровне единые условия и принципы были обеспечены принятием постановления Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» (далее — Постановление № 671), которым были утверждены:
- Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания;
- изменения в постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания»;
- форма ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти (государственных органов) федеральными государственными учреждениями (ФГУ) в качестве основных видов деятельности;
- форма базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) ФГУ в установленной сфере деятельности.
В соответствии с Постановлением № 671 Минфин и Минэкономразвития России утвердили для федеральных государственных учреждений:
- методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание ФГУ государственных услуг и затрат на содержание их имущества;
- методические рекомендации по формированию государственных заданий ФГУ и контролю за их выполнением;
- примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.
3. Единый порядок определения видов особо ценного движимого имущества.
Как бюджетное, так и автономное учреждение не могут быть собственниками закрепленного за ними имущества, последнее находится у них в оперативном управлении. В законодательстве применяется единое для БУ и АУ выделение:
- недвижимого имущества;
- особо ценного движимого имущества, переданного учредителем или приобретенного учреждением за счет выделенных учредителем средств.
Порядок отнесения имущества АУ или БУ ко второй категории был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее — Постановление № 538). В соответствии с указанным порядком виды и перечни особо ценного движимого имущества федеральных государственных автономных и бюджетных учреждений определяются федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
При определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных АУ и БУ в них подлежат включению:
а) движимое имущество балансовой стоимостью выше, чем установлено федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих федеральных АУ и БУ, в интервале от 200 тыс. до 500 тыс. рублей;
б) иное движимое имущество, без которого осуществление АУ или БУ предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с пунктом 1 Постановления № 538;
в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
4. Единые условия выполнения государственного задания.
Законом № 83-ФЗ установлено, что ни бюджетное, ни автономное учреждение не имеют права отказаться от выполнения государственного задания. В то же время учредитель не может произвольно уменьшить объем субсидии на его финансовое обеспечение. Уменьшение объема субсидии возможно только при соответствующем изменении государственного задания.
Общее условие предоставления средств бюджета соответствующего уровня на выполнение государственного задания — заключение соглашения между учредителем и государственным (муниципальным) учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ). Типовая форма такого соглашения в отношении бюджетного учреждения утверждена совместным приказом Минфина и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 138н/528 «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания», в отношении автономного учреждения — приказом Минэкономразвития России от 3 декабря 2008 г. № 423 «Об утверждении типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ)».
5. Право на осуществление иных видов деятельности только при условии соответствия целям и отражению в учредительных документах.
Законом № 83-ФЗ эта норма была установлена одновременно для БУ и АУ: в отношении бюджетного учреждения — поправкой в Закон от 12 декабря 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ), автономного — поправкой в Закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ). Данная норма создает единые условия хозяйствования БУ и АУ, ограничивая возможность их участия в коммерческой деятельности, не свойственной природе этих организаций.
6. Открытие лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства и финансовых органах по проведению кассовых операций со средствами бюджетных и автономных учреждений.
Законом № 239-ФЗ было установлено право автономных учреждений на открытие не только счета в кредитных организациях, но также и лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Федерации (муниципальных образований). До этого Законом № 83-ФЗ (ст. 30) была установлена норма, закреплявшая открытие и ведение лицевых счетов в данных органах только для бюджетных учреждений.
Указанными законами также были определены общие для этих двух типов государственных учреждений правила по проведению кассовых операций со средствами субсидий и бюджетных инвестиций. В частности, было установлено, что для проведения операций со средствами субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, субсидии на иные цели и бюджетной инвестиции должны открываться отдельные счета. При этом расходование средств субсидии на финансовое обеспечение государственного задания не требует от учреждения предоставления подтверждающих документов, тогда как осуществление расходов средств субсидии на иные цели и бюджетной инвестиции требует предварительной проверки финансовым органом платежных и иных документов, необходимых для санкционирования их оплаты.
Таким образом, сближение правового положения БУ и АУ стало основой для реформирования сети бюджетных учреждений и повышения контроля финансовых органов за расходованием бюджетных средств бюджетов всех уровней. В то же время автономные учреждения сохранили большую самостоятельность в финансово-хозяйственной деятельности по сравнению с бюджетными учреждениями. Рассмотрим эти различия подробнее.
Различия в финансово-хозяйственной деятельности и правовом статусе бюджетных и автономных государственных учреждений
Важнейшее направление реформы бюджетного сектора — переход к конкурентным принципам распределения бюджетных средств в сфере оказания государственных услуг. Это необходимо, с одной стороны, для повышения качества услуг; с другой — для большей эффективности расходования средств. При этом сохранение различий в правовом статусе АУ и БУ должно выступать одним из главных стимулов повышения эффективности предоставления государственных услуг.
Основной принцип установления различий в правовом положении государственных учреждений разных типов — обеспечение соответствия между правами и ответственностью учреждения. Более высокая степень свободы в финансово-хозяйственной деятельности должна сопровождаться большей ответственностью за принятые хозяйственные решения. Переход бюджетного учреждения в автономное должен осуществляться только при условии готовности учреждения к повышению самостоятельности.
Можно выделить следующие финансово-экономические отличия в деятельности АУ и БУ, обусловленные различием их правового статуса:
Самостоятельность в распоряжении доходами
Более высокий уровень самостоятельности в распоряжении доходами.
В частности, автономные учреждения для ведения операций со средствами субсидии на выполнение государственного задания и на иные цели могут открывать счета в коммерческих банках. Следует также отметить, что субсидия для АУ на финансовое обеспечение государственного задания рассчитывается с учетом мер, направленных на развитие учреждения (их перечень определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя). При этом в рамках соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг в соответствии с государственным заданием, учредитель обязуется финансово обеспечивать развитие учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Если для проведения операций со средствами субсидии на выполнение государственного задания автономному учреждению был открыт лицевой счет в территориальном отделении Федерального казначейства, то для снятия средств этой субсидии со счета ему не требуется предоставлять подтверждающих документов.
Бюджетное учреждение может получать средства для целей развития только в форме субсидии на иные цели. Этот вид субсидии требует открытия отдельного лицевого счета в территориальном отделении Федерального казначейства, и операции со средствами этой субсидии находятся под более жестким контролем, чем операции со средствами субсидии на выполнение государственного задания.
Использование разнообразных источников дохода
Возможность использования разнообразных источников дохода.
Правовой статус автономного учреждения открывает ему доступ к большему количеству источников дохода. Оно, как и бюджетное, может рассчитывать на получение от учредителя средств на осуществление основной деятельности в соответствии с предметами и целями этой деятельности, на доход от использования закрепленного за ним имущества, а также от оказания платных услуг.
В то же время статус АУ предоставляет ему более широкие возможности для зарабатывания средств. Так, оно с согласия учредителя может вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный капитал) других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве учредителя или участника (п. 6 ст. 3 Закона № 174-ФЗ). Этот вид деятельности может приносить АУ доход в форме прибыли (дивидендов) как участнику или учредителю другого юридического лица. Доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Следует отметить, что высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, а также созданные государственными академиями наук вузы имеют определенные права по созданию хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении результатов их интеллектуальной деятельности. В то же время законом четко оговорены эти права и установлены направления расходования средств, полученных от этой деятельности. В частности, доходы в форме прибыли (дивидендов) вузов поступают в их самостоятельное распоряжение, учитываются на отдельном балансе и направляются только на правовую охрану результатов интеллектуальной деятельности, выплату вознаграждения их авторам, а также на осуществление уставной деятельности этих учебных заведений2.
Автономные учреждения, в отличие от бюджетных, вправе привлекать заемные средства, открывать в банке не только расчетный счет, но и депозитный с целью получения процентов за пользование денежными средствами. АУ может получать подарки и пожертвования, а также быть наследником имущества. Кроме того, в соответствии с Законом от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использовании целевого капитала некоммерческой организации» оно может получать доход от целевого капитала и использовать его в соответствии с целями, предусмотренными его уставом. Формирование целевого капитала особенно актуально для федеральных университетов.
Нераспространение действия положений Закона от 1 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Данный закон не распространяется на автономные учреждения при приобретении ими товаров, работ, услуг для своих нужд за счет всех источников, в отличие от бюджетных учреждений. АУ вправе осуществлять закупки без применения предусмотренных законом способов размещения заказов, что значительно упрощает их хозяйственную деятельность.
С 1 января 2011 года бюджетные учреждения, так же как и автономные, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг заключают гражданско-правовые договоры от имени учреждения, а не государственные или муниципальные контракты от имени соответствующего публично-правового образования.
В 2011–2012 годах исключение составили государственные контракты на проведение капитального строительства за счет средств бюджетных инвестиций. В отношении этих инвестиций федеральные БУ и АУ до 1 января 2013 года продолжали выступать государственными заказчиками. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1204 «О порядке предоставления в 2012 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений» с 1 января 2013 года действующие государственные контракты должны быть заменены на договоры строительного подряда и (или) договоры подряда на выполнение проектных и изыскательских работ с заменой стороны договора «Российская Федерация» на «федеральное бюджетное учреждение» или «федеральное автономное учреждение».
Возможности по распоряжению имуществом
Более широкие возможности по распоряжению имуществом.
Права АУ и БУ на имущество, закрепленное за ними собственником, а также приобретенное ими, определяются в соответствии со статьей 296
Гражданского кодекса, а вопросы распоряжения имуществом регулируются статьей 298.
Так, «автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом» (п. 2 ст. 298 ГК РФ). В отличие от автономного учреждения, бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
Законом установлен также запрет на размещение денежных средств бюджетного учреждения на депозитах в кредитных организациях, а также на совершение сделки с ценными бумагами (п. 14 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ), тогда как автономное учреждение имеет право совершать подобные действия.
Кроме случаев, оговоренных законом, БУ и АУ имеют равные права по распоряжению движимым имуществом (включая особо ценное), приобретенным за счет средств от предпринимательской деятельности.
В то же время бюджетное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом, тогда как в отношении автономного установлен прямой запрет только в отношении недвижимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного им за счет выделенных собственником средств. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, АУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. При этом не определено, входит ли в состав «остального имущества» недвижимое и может ли АУ самостоятельно распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным за счет средств от предпринимательской деятельности.
Исходя из общей формулировки пункта 2 статьи 298 Гражданского кодекса, Минфин России делает вывод, что автономное учреждение имеет большие права по распоряжению недвижимым имуществом, чем бюджетное. В его Комплексных рекомендациях3 указывается на то, что АУ в отличие от БУ могут самостоятельно распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным на средства от предпринимательской деятельности.
Вместе с тем необходимо отметить, что, пока этот вопрос законодательно не будет урегулирован и не разъяснен высшим судебным органом, он останется спорным.
Степень ответственности по обязательствам
Более высокая степень ответственности по обязательствам.
Важное достижение реформы бюджетной сети — отказ от субсидиарной ответственности государства по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. Это обеспечило значительное расширение финансово-хозяйственных прав, а вместе с тем ответственности АУ и БУ за принимаемые ими решения.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств (ст. 120 ГК РФ).
В то же время бюджетное учреждение отвечает по обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом, как закрепленным за ним собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов от приносящей доход деятельности. Исключение — особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением его собственником или приобретенное за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество (ст. 120 ГК РФ).
Нормы, регулирующие ответственность по обязательствам (ст. 120 ГК РФ), зеркально отражают нормы, регулирующие права по распоряжению имуществом (ст. 298 ГК РФ). Ограничения по распоряжению имуществом государственных учреждений предполагают установление пределов ответственности их по обязательствам. При этом более широкие возможности автономных учреждений по участию в коммерческой деятельности, в том числе в имущественных отношениях, предполагают более высокий уровень ответственности в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) их обязательств. Если БУ несет ответственность в пределах имеющихся у него денежных средств и движимого имущества, приобретенного за счет доходов от предпринимательской деятельности, то АУ несет ответственность всем имуществом, которым оно вправе распоряжаться самостоятельно.
Важно отметить, что законом не конкретизируются виды имущества автономного учреждения, на которое может быть обращено взыскание по долгам. Основываясь на Комплексных рекомендациях Минфина в отношении прав по распоряжению имуществом, можно утверждать, что АУ отвечает по своим долгам также недвижимым имуществом, приобретенным за счет средств от предпринимательской деятельности. Однако данное утверждение пока не нашло подтверждения на практике.
Проблемы ограниченности имущественных прав
Как следует из пункта 3 статьи 213 Гражданского кодекса, государственные учреждения не могут быть собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов их учредителями, а также приобретенного по иным основаниям. Таким образом, имущество, передаваемое учредителем, и доходы, полученные БУ и АУ от ведения предпринимательской деятельности (в частности, от выполнения платных услуг и работ), находятся в оперативном управлении учреждений, оставаясь при этом в собственности учредителя.
Согласно статье 296 Гражданского кодекса государственное учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется и распоряжается им в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества и, если иное не установлено законом, с согласия собственника этого имущества.
В соответствии со статьей 299 Гражданского кодекса имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступает в его оперативное управление. Из этого следует, что, хотя АУ или БУ могут самостоятельно распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности, в частности приобрести на эти средства здание, они не могут зарегистрировать это имущество в регистрационной службе, так как имущество должно быть приобретено только от имени учредителя — соответствующего административно-территориального образования — и в его собственность, а затем закреплено за учреждением на праве оперативного управления.
В результате автономное учреждение (равно как и бюджетное) не может иметь не закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества. Поэтому непонятно, каким образом у АУ может появиться «остальное имущество» на праве оперативного управления, которым согласно пункту 2 статьи 298 Гражданского кодекса оно вправе распоряжаться самостоятельно.
Следует при этом иметь в виду, что собственник вправе изъять имущество, приобретенное на доходы от предпринимательской деятельности, как и любое иное, закрепленное либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником, если сочтет, что оно излишнее, не используемое или используемое не по назначению. Имуществом, изъятым у учреждения, его собственник вправе распорядиться по своему усмотрению.
Еще более жесткий правовой режим установлен в отношении земельных участков. В соответствии со статьей 268 Гражданского кодекса автономным и бюджетным учреждениям предоставляются земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Если земельный участок будет приобретен АУ за счет доходов от предпринимательской деятельности, то он, так же как любое другое имущество, поступает в собственность учредителя и предоставляется АУ на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данный режим предполагает отсутствие не только права свободно отчуждать земельные участки, но также права сдавать их в аренду третьим лицам.
Значительные ограничения в правах по распоряжению имуществом и землей в сочетании с правовой неопределенностью в отношении имущества, приобретенного на средства от предпринимательской деятельности, сужают поле финансово-хозяйственной деятельности, особенно автономного учреждения.
Кроме того, вследствие ограничения в праве по распоряжению имуществом автоматически сужается ответственность государственных учреждений по гражданско-правовым обязательствам. Контрагенты учреждения по его договорам (например, по передаче имущества, выполнению работ, оказанию услуг, распоряжению исключительными правами) могут быть обеспокоены тем, за счет какого имущества будут возмещены их убытки в случае, если государственное учреждение окажется неспособным исполнить обязательства. Это особенно актуально для АУ, которое более свободно в распоряжении финансовыми средствами и имеет более широкие возможности для установления договорных отношений. Контрагенты учреждения могут отказать ему в проведении сделки; потребовать 100 % предоплату или страхование ответственности, ведения расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии и т. п. Все это неизбежно ведет к повышению издержек и торможению финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
Таким образом, наличие пробелов в законодательстве и жесткие ограничения в правах государственных учреждений приводят к значительному ослаблению стимулов перехода бюджетных учреждений в автономные. Для полноценного решения этой задачи реформы бюджетного сектора необходимо создать правовые условия для развития самостоятельности в финансово-хозяйственной деятельности автономных учреждений, и прежде всего расширить права автономного учреждения по приобретению за счет собственных доходов недвижимого и особо ценного движимого имущества и распоряжению этим имуществом.
Можно предложить два варианта решения этой задачи. Первый предполагает установление в рамках права оперативного управления имуществом расширенного режима распоряжения имуществом, приобретенным на внебюджетные доходы (включая возможность продажи такого имущества без согласования с собственником). Второй, более радикальный вариант, предполагает отказ от закрепления имущества на праве оперативного управления и введение права собственности автономного учреждения на приобретенное имущество за счет доходов от предпринимательской деятельности. Формирование полноценных имущественных отношений в бюджетном секторе будет способствовать развитию конкурентной среды и повышению эффективности оказания государственных услуг.
1 См.: Закон от 24 июля 2007 г. № 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2 Пункт 8 статьи 27 Закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании».
3 См. письмо Минфина России от 16 мая 2011 г. № 12-08-22/1959.