Современная система государственных закупок. Размещение заказов и санкционирование расходов
Развитие системы госзакупок
Из истории
Современная система государственных закупок в Российской Федерации в ее нынешнем виде начала формироваться с принятием в 2005 году Закона от 27 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ).
Основными целями и задачами Закона № 94-ФЗ являлись:
- установление единого порядка размещения заказов, повышение эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
- расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия;
- развитие добросовестной конкуренции;
- совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
- обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Однако в первоначальной редакции Закон № 94-ФЗ носил фрагментарный характер (основной сферой регулирования являлся этап размещения заказов, этапы планирования и последующего исполнения заключенных контрактов практически не регламентировались) и имел ряд существенных недостатков, в том числе — отсутствие четкой взаимосвязи бюджетного процесса и процесса осуществления закупок для государственных нужд.
Также стоит отметить низкий уровень контроля за эффективностью расходования бюджетных средств.
Изменения и дополнения, вносимые в последующем в Закон № 94-ФЗ, были направлены как на устранение имеющихся юридически-правовых пробелов, так и на совершенствование отдельных процедур размещения заказов.
Особого внимания заслуживает Закон от 10 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ).
Данный нормативно-правовой акт обеспечил интеграцию существующих официальных федеральных, субъектовых и муниципальных информационных ресурсов в единый общероссийский официальный интернет-ресурс (www.zakupki.gov.ru), содержащий агрегированную информацию о закупках, осуществляемых от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе информацию о заключенных по результатам проведения торгов государственных и муниципальных контрактах.
Кроме того, положениями Закона № 83-ФЗ осуществлено внедрение биржевых механизмов при размещении заказов на централизованных публичных интернет-порталах (официальных электронных торговых площадках) между заказчиками и поставщиками (исполнителями, подрядчиками) с максимально широким использованием электронного документооборота и применением средств электронной подписи.
Таким образом, с принятием Закона № 83-ФЗ посредством консолидации информации о закупках и перехода на более результативные способы размещения заказов были реализованы основные принципы, заложенные при разработке Закона № 94-ФЗ, и предоставлены более широкие возможности правоохранительным и контрольно-надзорным органам для выявления фактов коррупционных проявлений, нецелевых растрат бюджетных средств и иных злоупотреблений при размещении заказов.
Санкционирование обязательств
Еще одним серьезным шагом в развитии системы государственных закупок в части совершенствования процедур контроля за эффективностью расходования бюджетных средств на оплату обязательств, возникших на основании заключенных государственных контрактов, стало вступление в силу с 2012 года отложенных норм Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 19 сентября 2008 г. № 98н, и ряда положений Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н.
В свою очередь учет бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета способствует достижению следующих целей:
- выполнение казначейской системой основной ее функции по учету бюджетных обязательств, принятых получателями за счет средств федерального бюджета;
- повышение информированности главных распорядителей средств федерального бюджета, Федерального казначейства и Минфина России о принятых получателями средств бюджетных обязательствах;
- исключение (минимизация) случаев принятия получателями средств бюджетных обязательств сверх утвержденных лимитов;
- актуализация данных реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений (далее — Единый реестр контрактов), размещаемого на официальном сайте zakupki.gov.ru;
- исключение (минимизация) случаев заключения получателями средств федерального бюджета государственных контрактов без проведения установленных Федеральным законом № 94-ФЗ конкурсных процедур.
В целом положениями вышеперечисленных нормативно-правовых актов сформирована взаимосвязь бюджетного процесса и процесса осуществления государственных закупок путем формирования связи между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг с одной стороны и параметрами государственных контрактов, их результатами — с другой.
Закон о контрактной системе
Дальнейшее развитие системы государственных закупок в Российской Федерации связано со вступлением с 1 января 2014 года в силу Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ).
Основной идеей Закона № 44-ФЗ стала четкая регламентация всего жизненного цикла закупочного процесса, формирование более тесной взаимосвязи бюджетного процесса и процесса осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также внедрение принципов и подходов, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Сферой регулирования Закона № 44-ФЗ являются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В части осуществления контроля за эффективностью расходования бюджетных средств особую значимость со вступлением в силу Закона № 44-ФЗ приобретает возложение на орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок полномочий и обязанностей по регулярному проведению мониторинга закупок, представляющего собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков, а также предусмотренные к реализации с 2016 года дополнительные, ранее частично отсутствовавшие финансовые контроли.
Перечень контролей и сроки их введения установлены частью 5 статьи 99 Закона № 44-ФЗ. Это:
1. Контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика.
2. Контроль за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся:
- в планах-графиках, информации, содержащейся в планах закупок;
- в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках;
- в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), информации, содержащейся в документации о закупках;
- в условиях проектов контрактов, направляемых участникам закупок, с которыми заключаются контракты, информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- в реестре контрактов, заключенных заказчиками, условиям контрактов.
Ответственными за проведение вышеперечисленных контролей являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами.
В заключение стоит отметить, что результативность осуществления контроля за эффективностью расходования бюджетных средств во многом зависит не только от инструментов и механизмов его реализации, но и от степени взаимодействия органов, осуществляющих соответствующий вид финансового контроля, с правоохранительными органами в части оперативности их информирования о результатах проведенных проверок и выявленных финансовых правонарушениях.