Пилотный проект по контрактной системе
А. А. ТОРОПОВ, председатель комитета государственного заказа Вологодской области
Координация реализации пилотных проектов возложена на Департамент Правительства РФ по формированию системы «Открытое правительство», реализация — на НИУ ВШЭ совместно с членами Правительства РФ, Экспертным советом при Правительстве РФ, пилотными регионами. Пилотными государственными заказчиками Вологодской области (органами власти и бюджетными учреждениями) рассмотрено десять проектов федеральных и региональных нормативных актов по планированию, нормированию, определению и обоснованию начальной цены контракта, общественному контролю, выявлены проблемы, возможные при их практической реализации, предложены корректировки документов, составлен расчет увеличения трудозатрат специалистов по закупкам. В результате замечания и предложения Вологодской области будут учтены при формировании итоговой редакции документов.
Планирование закупок
В Вологодской области закупки планируются с 2006 года, а с 2008 года эта работа осуществляется в режиме региональной автоматизированной информационной системы. Информация размещается в открытом доступе в интернете на специализированном сайте. Анализ представленных планов закупок позволяет сделать вывод о том, что при формировании плана наибольшие трудности у заказчиков возникают при определении цели закупки. В соответствии со статьей 13 Закона №
- достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов РФ);
- выполнения функций и полномочий государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами;
- выполнения государственных заданий, обеспечения деятельности бюджетных учреждений.
Таким образом, в плане закупок в графе «цель закупки» требуется указывать конкретные структурные единицы (пункты, разделы, приложения) государственной программы субъекта РФ (в том числе долгосрочной целевой программы, иного документа стратегического и программно-целевого планирования субъекта РФ), предусматривающие реализацию мероприятия, в рамках которого осуществляется закупка. При невозможности связать закупку с выполнением программных мероприятий следует указывать конкретные полномочия и (или) функции государственного органа субъекта РФ, закрепленные положением о нем. Например: «Повышение профессионального уровня специалистов сферы социальной защиты населения области в соответствии с пунктом 3.6.19 Положения о департаменте социальной защиты населения Вологодской области, утвержденного постановлением правительства Вологодской области от 4 июля 2011 г. № 791».
Бюджетные учреждения при формировании планов закупок должны увязывать цель закупки с необходимостью выполнения государственного задания, обеспечения деятельности бюджетного учреждения (по возможности указывая конкретные виды деятельности, закрепленные за учреждением его уставом). А в случае, когда закупка подпадает под реализацию государственной программы субъекта РФ (в том числе долгосрочной целевой программы, иного документа стратегического и программно-целевого планирования субъекта РФ), необходимо указывать структурные единицы такой программы.
Недостатки, выявленные при анализе представленных заказчиками обоснований закупок (к планам закупок), связаны с трудностями, возникшими у них при определении целей закупок на стадии формирования планов закупок. В соответствии со статьей 18 Закона №
«Объектом закупки является... (указывается наименование товара, работы, услуги).
Целью осуществления закупки является... (указывается цель закупки из плана закупок — конкретное мероприятие программы субъекта РФ, конкретные функции и (или) полномочия государственного органа субъекта РФ с указанием структурных единиц НПА).
Закупка... (наименование товара, работы, услуги) соответствует указанной цели и направлена на достижение указанной цели /необходима для достижения указанной цели поскольку будет способствовать... и т. д.».
Пилотные заказчики предложили использовать формы плановых документов в качестве превентивной меры самоконтроля заказчика. Для оперативного и автоматизированного учета нормограничений согласно Закону №
В результате получаем комплексный документ, отражающий планируемые закупки и полученные результаты, необходимый для внутреннего, ведомственного и внешнего контроля. Контрактный управляющий при формировании плана-графика может видеть и корректировать ограничения, в том числе при внесении изменений в план-график. Вся информация будет находиться в открытом доступе, в том числе для уполномоченных, контролирующих, надзорных органов и органов аудита.
При формировании плана закупок, плана-графика закупок обоснованию и описанию подлежит каждая закупка (в том числе закупки малого объема), что является трудозатратным. Сложности вызывает и определение начальной (максимальной) цены контракта для закупок малого объема в связи с отсутствием заинтересованности в них поставщиков.
Пилотные заказчики пришли к выводу, что при планировании закупок вдвое увеличатся трудозатраты, так как необходимо определять цену (изучить рынок, получить три ценовых предложения, сделать расчет и опубликовать его):
- в плане закупок на ближайшие три года (ранее указывался лимит бюджетных обязательств на уровне предыдущего года с учетом инфляции будущего периода);
- в плане-графике закупок на текущий год (в начале календарного года).
Кроме того, следует:
- корректировать начальную цену контракта непосредственно перед проведением закупки в течение года, если цена меняется;
- обосновать цену каждого контракта (договора) у единственного поставщика, чего ранее не требовалось.
При этом заказчик в соответствии с федеральным законодательством несет ответственность за определение и обоснование начальной цены контракта. Контроль над заказчиком увеличивается со всех сторон (государственный, ведомственный и общественный контроль, аудит). Неправильное обоснование начальной цены закупки (или отсутствие обоснования цены) приводит к неисполнению требований законодательства, завышению цены контракта и, как следствие, увеличению расходов бюджетных средств.
Трудности нормирования
Нормирование оказалось самым трудным моментом для пилотных заказчиков. Представленные НИУ ВШЭ проекты нормативных актов не позволяли просто и доступно сформулировать терминологию и алгоритм действий заказчика. Возникли сложности с определением количества, качества, потребительских свойств и иных характеристик товаров, работ, услуг, позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящим к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ.
Пилотные заказчики пришли к выводу, что нормирование должно быть более жестким, то есть законом должны быть определены рамки, одинаковые для всей страны. Сейчас же проектами документов дается большая свобода регионам и самим заказчикам определять, что и как нормировать. В результате нормирование может стать номинальным и по сути минимальным, а в целом по стране — дифференцированным.
Пилотными заказчиками сформулированы следующие предложения:
установить федеральные нормативы на номенклатуру, наиболее часто (ежегодно) закупаемую заказчиками страны (всех уровней), составив как можно больший перечень, единый для всей страны;
федеральные нормативы должны готовить профильные отраслевые министерства, так как только у них есть необходимые специалисты-эксперты в своей отрасли. Более того, с определенной периодичностью в нормативы следует вносить изменения, публикуя сведения о них в единой информационной системе для всеобщего ознакомления и обязательного использования в работе.
Нормативы должны быть качественные и количественные. Качественные нормативы в свою очередь должны устанавливать как минимальные показатели качества (минимально допустимые), так и максимальные (роскошь). Контрольные, надзорные органы и органы аудита обязаны их контролировать. Контроль должен иметь место и со стороны министерств, и со стороны заказчиков;
установить иерархию прав в нормировании в части закупки остального перечня товаров, работ, услуг на ведомственном уровне (уполномоченный орган региона, муниципалитета) и уровне заказчика. Перечень должен быть минимальным и открытым, в него могут вноситься изменения, если список закупаемой продукции расширяется.
Важным вопросом в части нормирования стала реализация принципа контрактной системы о стимулировании инноваций. В статье 10 Закона №
Минимальная цена на электронных аукционах никогда не позволит использовать инновации. Что касается цены, реальная инновация всегда приведет к удорожанию на отдельном этапе жизненного цикла, но позволит сэкономить средства на всем жизненном цикле. Например, на участке трассы «Дон» при строительстве были применены инновации, которые позволили установить межремонтный промежуток в 12 лет. Решение у этой проблемы может быть одно — обязательное включение инноваций и новых технологий в разрабатываемые министерствами нормы и требования к закупаемой продукции.
Общественный контроль
Нововведением закона о контрактной системе является включение общественного контроля закупок уже на этапе их планирования, а не по факту объявления. В соответствии со статьей 102 граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, а органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.
Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, смогут направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, осуществлять независимый мониторинг и оценку эффективности закупок. Кроме того, они могут обращаться от своего имени в государственные и муниципальные органы власти с заявлением о проведении мероприятий по контролю закупок, обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика или должностных лиц признаков состава преступления, обращаться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.
Статья 20 Закона №
На территории нашего региона принято постановление правительства Вологодской области от 22 апреля 2013 г. № 444. В соответствии с ним снижен ценовой порог закупки: организовано обязательное общественное обсуждение государственных закупок на сумму от 100 млн до 1 млрд руб. (включительно) на официальном сайте правительства области (www.vologda-oblast.ru); на сумму свыше 1 млрд руб. — на официальном сайте РФ (www.zakupki.gov.ru).
В рамках пилотного проекта рассматривались Методические рекомендации по обеспечению участия граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в планировании закупок, разработанные НИУ ВШЭ. В соответствии с ними предполагается возможность общественного обсуждения закупок на муниципальном уровне на сумму от 5 млн руб. и выше. Опыт проведения общественного обсуждения закупок на территории Вологодской области показал, что сегодня общественные организации не готовы к такой форме открытого диалога, как публичные обсуждения и слушания. Поэтому предстоит большая работа по информированию общественности и граждан о формах и способах их участия в общественном контроле.