Контрактная система в Москве продолжает развиваться
Вопроса, как гарантировать доступ малого бизнеса к государственным закупкам, в столице России не существует. Так считает руководитель Департамента города Москвы по конкурентной политике Геннадий Валентинович ДЕГТЕВ.
— Геннадий Валентинович, в чем состоят принципиальные отличия нового Закона о государственной контрактной системе от уходящего в историю Закона № 94-ФЗ?
— Меняются идеология и подход к системе контроля эффективности в сфере госзакупок. В Законе № 94-ФЗ основной упор делался на соблюдение процедуры торгов, при этом критерии оценки эффективности на стадии исполнения контракта не были жестко регламентированы. Закон № 44-ФЗ вводит механизмы мониторинга и контроля на протяжении всего цикла приобретения товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд. При этом надо понимать, что когда мы говорим о полном цикле, то речь идет и о планировании, и о закупочных процедурах, и об исполнении контракта. Иными словами, эффективность работы распорядителей бюджетных средств будет оцениваться не по процедуре соблюдения торгов, а по конечным результатам исполнения контракта.
В новом законе о контрактной системе подробно прописаны антидемпинговые меры. Заказчикам и поставщикам предоставлено право расторгать договор в одностороннем порядке. Вводится нормирование — минимально достаточные требования к закупаемым товарам, работам, услугам. Это должно исключить необоснованные закупки предметов роскоши и товаров (услуг) категории люкс, позволит не просто оптимизировать ценовую политику госзакупок, но и управлять ею. Иными словами, нормирование снизит коррупционные риски в сфере закупок и повысит эффективность бюджетных затрат.
Вводится стройная система аудита и контроля. Появляются новые формы контроля, в том числе ведомственный контроль соблюдения законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков. Принятым законом помимо понятия ведомственного контроля вводится понятие общественного контроля, предусматривающего обсуждение закупок гражданами, общественными объединениями и объединениями юридических лиц. Кроме того, устанавливается единый федеральный орган, регулирующий процедуры, связанные с контрактной системой. И наконец, все происходящее в сфере госзакупок будет фиксироваться единой информационной системой.
— У критиков Закона № 94-ФЗ было особенно много претензий к электронным аукционам. Вы такой подход, как я понимаю, не очень-то разделяете?
— При разработке закона предполагалось, что лучшим способом объективного выбора поставщика является проведение аукциона в электронной форме, который позволяет проводить отбор анонимно, без непосредственного контакта заказчиков и участников. Несомненно, на тот момент это был шаг вперед. Но вместе с тем ряд важных моментов при введении электронных аукционов не был учтен. Например, при сложных и дорогостоящих закупках значение цены контракта не является определяющим фактором. Надежность, возможности подрядчика и гарантии качества исполнения работ в таких закупках играют не меньшую роль.
Москва сейчас в рамках государственно-частного партнерства реализует программу по детским садам с льготной арендой один рубль за квадратный метр. Понятно, что при проведении конкурсных процедур главными являются опыт и квалификация участников именно в сфере дошкольного образования, а никак не строительные технологии и их стоимость. А в электронных аукционах именно цена является главным параметром, по которому определяется победитель. Вместе с тем закупка типовых предметов (товаров, услуг), требования к которым могут быть легко формализованы, путем проведения электронных аукционов наиболее оправданна, так как позволяет участвовать в торгах большому количеству участников из различных регионов.
— Москва обычно идет в первых рядах при любых реформах. Город готов к введению с 1 января 2014 года контрактной системы?
— В конце ноября 2010 года правительство Москвы выпустило распоряжение № 2448-РП «Об участии города Москвы в программе пилотных проектов в субъектах Российской Федерации по формированию федеральной контрактной системы», а 7 февраля 2011 года было заключено соответствующее соглашение с Министерством экономического развития РФ. На сегодняшний день в рамках планов по переходу на контрактную систему нами проработано 29 проектов правовых актов, многие из них уже приняты и действуют в Москве.
Создана система среднесрочного (на три года) и краткосрочного (на один год) планирования. Введена двухуровневая система согласования закупок, в том числе начальных (максимальных) цен, требований к техзаданиям и к участникам торгов. Действует система определения целесообразности закупок. Проведение не регламентированных законодательством процедур в Москве полностью исключено. При этом все действия заказчика (заключение контрактов, регистрация сведений о них, принятие бюджетных обязательств) автоматизированы и строго привязаны к источникам финансирования. Налажено взаимодействие с общественностью и бизнес-сообществом. К примеру, представители общественности включаются в состав закупочных комиссий, а с августа 2012 года проводятся обязательные общественные обсуждения закупок с начальной ценой выше одного миллиарда рублей. На портале поставщиков организован форум, где идет обсуждение объявленных процедур участниками рынка. Результат обсуждений оформляется отдельным протоколом, без которого торги не могут быть проведены.
Я перечислил только основные аспекты. В Москве уже реализовано около 90 процентов всех положений, заложенных в Закон № 44-ФЗ.
Оставшиеся 10 процентов не реализованы лишь потому, что они требуют федерального регулирования. Поэтому правильнее говорить не о внедрении новых принципов контрактной системы в Москве, а о дальнейшем ее развитии.
— На одном из форумов по вопросам госзаказа довелось услышать положительную оценку московского опыта организации банковских гарантий для участников торгов. Можно рассказать об этом подробнее?
— Вопросам обеспечения исполнения контрактов в Москве всегда уделялось повышенное внимание. Именно столица стала инициатором отмены страхования и поручительства как видов обеспечения по причине их низкой эффективности и надежности, а также в связи с высоким коррупционным риском.
В помощь заказчикам города в 2011 году Департаментом по конкурентной политике была утверждена методика проведения проверки обеспечений, в том числе и выданных банковских гарантий. А в 2013 году организован полноценный электронный ресурс «Добровольный реестр банковских гарантий», позволяющий заказчикам города практически мгновенно получать подтверждение банков о выдаче поставщикам банковских гарантий. Очевидно, наш опыт должен быть учтен при разработке федерального обязательного реестра банковских гарантий.
— Эксперты предвидят дефицит кадров для реализации нового закона. Как вам видится процесс их подготовки и переподготовки?
— Действительно, одним из приоритетов нового закона является кадровый вопрос. Совершенно ясно, что в одночасье специалисты не появятся. В столице специализированная подготовка кадров для системы государственных закупок уже не первый год ведется на базе Московского городского университета управления правительства Москвы. Университет первым в России ввел курс подготовки по системе магистратуры со специализацией «Управление государственными и муниципальными заказами».
Еще несколько лет назад лишь немногие стремились работать в области размещения заказа. Это было связано со сложностью работы, повышенной зоной риска и уровнем ответственности. Для формирования профессиональной среды и повышения престижа специалистов по инициативе мэра было принято постановление правительства Москвы от 29 мая 2012 г. № 244-ПП, в котором предусмотрено создание реестра специалистов в области закупок. Чтобы попасть в реестр, специалист должен пройти специальное обучение, оценочные мероприятия Центра кадровой диагностики с учетом KPI1 и опрос с применением полиграфа. В настоящее время в реестре значится около 1,7 тысячи специалистов. Кроме того, постановлением предусмотрен порядок материального и нематериального стимулирования специалистов, имеющих лучшие результаты работы.
— В стране давно говорится о необходимости повысить эффективность государственных закупок. Вам известны пути решения этой проблемы?
— Эффективность госзакупок зависит от многих факторов, но ее оценка осуществляется по одному главному параметру — отношению конечного результата к уровню затрат для его достижения. Закон № 94-ФЗ регулирует прежде всего процедурную составляющую системы. Но если запланировать закупку, необходимость в которой попросту отсутствует, то блестящий результат при проведении процедуры не спасет от необоснованного расходования бюджетных средств. Таким образом, для повышения эффективности закупок вся система должна рассматриваться как единый бизнес-процесс с определенными целями и регламентированием всех этапов без исключения: сбой в одной точке должен рассматриваться как угроза достижения конечных целей процесса.
А способы повышения эффективности не являются эксклюзивом, они общеизвестны — прозрачность процедур и единые правила (стандарты). Оба этих условия ведут к росту конкуренции и соответственно к повышению эффективности. Именно в этом направлении и идет город. В рамках Закона № 223-ФЗ правительство Москвы выпустило постановление № 441, где прописан регламент обязательного проведения всех закупок ГУПами и коммерческими организациями, в которых город имеет контрольный пакет, исключительно через конкурсные процедуры. Уже созданные и создаваемые инструменты призваны прежде всего минимизировать существующие риски административного влияния на итоги конкурсных процедур.
— В чем еще заключается специфика столицы России в отношении госзаказа? Может быть, есть смысл в отдельном законодательном регулировании данной сферы с учетом ее особенностей?
— Специфика Москвы заключается в объемах размещения заказа. В Москве около 6,5 тысячи заказчиков. Ежегодно размещается около 70 тысяч лотов на 700 миллиардов рублей. Обработка такого объема информации потребовала создания и постоянного развития Единой автоматизированной информационной системы торгов. Для учета московской специфики и регулирования размещения заказа разработан ряд нормативных правовых актов как на уровне правительства Москвы (постановления от 24 февраля 2012 г. № 67-ПП «О системе закупок города Москвы» и от 27 февраля 2012 г. № 68-ПП «Об утверждении порядка формирования НМЦ государственных контрактов»), так и на уровне Департамента по конкурентной политике. В рамках пилотного проекта по формированию контрактной системы в Москве были приняты нормативные акты, регулирующие весь цикл закупок: планирование, формирование начальных цен и проведение независимой экспертизы цен, требования к служащим, отвечающим за размещение госзаказа, использование типовых контрактов и библиотеки контрактов, ведение претензионной работы и обеспечение контрактов.
По оценкам Росстата, в 2012 году доля закупок у единственного поставщика по Москве составила 29 процентов, что на 42 процента ниже среднего показателя по стране. На один заключенный контракт было подано 2,4 заявки при общероссийском показателе 0,33. У Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева 5 сентября прошла встреча с Экспертным советом при Правительстве России. Ее темой стало совершенствование общественного контроля государственных расходов, закупок и инвестиций. По итогам встречи было принято решение о продолжении пилотного проекта по формированию контрактной системы. Это решение пролонгирует наши права и возможности для обкатки и выработки новых механизмов и подходов к размещению госзаказа.
— В 2013 году малому и среднему бизнесу пришлось туго, многие предприниматели свернули свой бизнес. Как реально расширить их доступ к госзакупкам и гарантировать его?
— Эти два явления не связаны друг с другом. На состояние малого бизнеса скорее всего повлияла общемировая экономическая ситуация. Эффективность во многих сферах профессиональной деятельности снизилась, а конкуренция выросла. При этом самыми незащищенными в экономическом плане оказались именно малые и средние предприятия. А ответа на вопрос, как расширить и гарантировать доступ малого бизнеса к госзакупкам, для нас не существует по одной простой причине. В Москве все конкурсные процедуры в области госзакупок абсолютно прозрачны, барьеров для участия в них не существует. Единственным ограничителем является собственная конкурентоспособность участников торгов. Другое дело, что представители малого бизнеса не всегда понимают, как выбрать необходимую процедуру и грамотно подготовить документацию. И это действительно является проблемой. Для ее решения на базе ГБУ «Малый бизнес Москвы» был создан Единый центр госзаказа. Специалисты центра проводят обучение представителей субъектов малого предпринимательства процедурам подбора тендеров и подготовки документации для участия в торгах, консультируют по различным вопросам, по заявкам участников помогают подобрать торги по видам деятельности, оказывают юридическую помощь, включая представительство в судебных и контрольных органах.
Наиболее квалифицированным и добросовестным поставщикам товаров (работ, услуг) для нужд города присваивается звание «Поставщик Правительства Москвы» в номинации «Малый бизнес». За 2012 год такое звание присвоено трем организациям малого бизнеса. Для упрощения доступа представителей малого бизнеса к госзакупкам малого объема — до 400 тысяч рублей, где конкурсные процедуры не предусмотрены, мы создали портал поставщиков и электронный магазин. Теперь в открытом доступе все поставщики могут публиковать свои оферты, а заказчик — выбирать наилучшее предложение. А во избежание недобросовестной конкуренции мы внедрили на портале автоматизированную систему контроля цен.
Действует она так. При попытке госзаказчика выбрать оферту с завышенной ценой на экране компьютера появляется предупреждение о наличии в электронном магазине предложений по товару той же категории, но по более низкой цене и предлагается посмотреть эти предложения. Все случаи выбора оферты с завышенной ценой попадают в реестр для их проверки контрольным органом госзаказчика. Кроме того, по представлению ведомственного контрольного органа поставщики, которые выставили оферты с ценой выше среднерыночной более чем на 20 процентов, получают уведомление об этом в свой личный кабинет. Одновременно в поисковой системе портала поставщиков и в электронном магазине в карточке оферты появляется ярко-красный маркер с предупреждением о завышенной цене. Если заказчик выбирает оферту с маркером, система предупреждает его, что цена оферты признана завышенной и договор будет находиться под особым контролем. А потом следует предложение о продолжении заключения контракта с двумя вариантами ответа на выбор заказчика: да или нет.
И хотя портал поставщиков работал в тестовом режиме только по Департаменту образования и его подведомственным учреждениям, он уже доказал свою эффективность. В системе зарегистрировано более 7 тысяч поставщиков, заключено более 70 тысяч контрактов малого объема и опубликовано более 240 тысяч оферт. Сегодня в соответствии с планом перехода к порталу подключены уже более 6 тысяч заказчиков города Москвы, а с 1 ноября будут подключены все без исключения госзаказчики столицы. •
1 Показатель достижения успеха в определенной деятельности или в достижении определенных целей. Можно сказать, что KPI — это количественно измеримый индикатор фактически достигнутых результатов.