Базовые способы закупки: запрос котировок
Запрос котировок относится к неторговым способам проведения закупок и известен под множеством имен. При этом он не только активно практикуется коммерческими заказчиками, но и разрешен к использованию при проведении государственных и муниципальных закупок. В статье будут рассмотрены особенности проведения запроса котировок обеими категориями заказчиков, а также его отличия от других неторговых способов закупки.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, начальник отдела правовой экспертизы
Неторговые способы закупок
Можно предположить, что неторговые способы пришли в сегменты b2b и b2g из практик b2c — иными словами, и коммерческие, и государственные заказчики реализуют при проведении упрощенных процедур закупок те же принципы, на которые опираются простые граждане при проведении бытовых закупок для своих личных нужд. Такие упрощенные способы называются неторговыми и в самом общем виде заключаются в том, чтобы оперативно сравнить несколько присутствующих на рынке предложений и выбрать лучшее из них.
Неторговыми способами закупки принято называть те, которые не поименованы в части 4 статьи 447 Гражданского кодекса в качестве способов проведения торгов. Соответственно и иные акты гражданского законодательства не предъявляют к проведению неторговых способов закупки столь же строгих требований, как к конкурсу и аукциону. Именно по этой причине неторговые закупки практикуются как упрощенные процедуры, проводимые в сжатые сроки.
Российское законодательство не содержит ни дефиниции неторговых способов закупки, ни даже примерного их перечня. При этом в коммерческой практике сложились три основных способа проведения таких закупок — это запрос предложений, запрос котировок (некоторые заказчики именуют этот способ в своих документах запросом цен, запросом ценовых котировок, котировочной сессией и т. п.) и конкурентные переговоры. Запрос котировок фигурировал среди разрешенных для госзаказчиков способов закупки в Законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а действующий Закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) нормой части 2 статьи 24 разрешил госзаказчику проводить наряду с запросом котировок и запрос предложений.
Запрос котировок
Несмотря на множество вариантов наименования, суть запроса котировок остается неизменной: конкурентный выбор поставщика путем сравнения нескольких предложений по цене. Победителем запроса котировок становится тот, кто предложил наименьшую цену (этот принцип закреплен в том числе и в ч. 1 ст. 72 Закона № 44-ФЗ). По сути запрос котировок является упрощенным неторговым вариантом аукциона с тем ключевым отличием, что при проведении запроса котировок в «бумажной» форме потенциальные поставщики не могут перебивать ценовые предложения друг друга в режиме онлайн.
Кроме наименьшего ценового предложения от победителя запроса котировок требуется соответствие сформулированным в закупочной документации требованиям заказчика. Сравнение предложений потенциальных поставщиков исключительно по цене не исключает возможности заказчика устанавливать в закупочной документации квалификационные требования к ним, однако при этом важно помнить, что при составлении документации стоит уделить внимание прежде всего описанию предмета закупки, дабы у недобросовестного поставщика не было возможности поставить продукцию качества худшего, чем то, которое требуется заказчику.
Методологически запрос котировок не исключает и проведения отдельного предварительного квалификационного отбора, однако для государственных и муниципальных заказчиков такая возможность в настоящее время не предусмотрена. Это ограничение в целом можно признать здравым, поскольку недобросовестное использование предквалификации существенно повышает риск ограничения конкуренции. Вместе с тем запрос котировок, подразумевающий сравнение предложений потенциальных поставщиков исключительно по цене, не вполне подходит для закупки сложной продукции — а ведь именно при проведении таких закупок в первую очередь и необходим предварительный квалификационный отбор. По той же причине весьма экзотичным стоит признать многоэтапный запрос котировок, который не запрещен для коммерческих заказчиков, но не предусмотрен законодательством о контрактной системе.
Проведение переторжки после запроса котировок представляется сомнительным с методологической точки зрения и не предусмотрено Законом № 44-ФЗ,
поскольку свое предложение о цене потенциальный поставщик имеет право подать в рамках самого запроса цен.
Запрос котировок может быть открытым и закрытым, но действующим законодательством о контрактной системе для государственных и муниципальных заказчиков разрешен лишь открытый запрос котировок.
Для всех без исключения заказчиков возможен как однолотовый, так и многолотовый запрос котировок.
Особенности запроса котировок в коммерческой практике
Проведение неторговых процедур не ограничивает заказчика требованиями статей 447–449 Гражданского кодекса, положения которых регулируют порядок организации и проведения торгов, а также заключение договора по их итогам. Кроме того, специальной нормой части 2 статьи 3 Закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ) именно для торгов установлены требования к срокам размещения извещения о закупке, а при проведении закупки неторговым способом организатор для определения таких сроков руководствуется собственным положением о закупке либо положениями регламента оператора электронной торговой площадки при проведении процедуры в электронной форме.
Это касается как сроков проведения запроса котировок, так и самого алгоритма этой закупки. Так, запрос котировок может проводиться как в виде однократной подачи ценовых предложений участниками закупки в конвертах с последующим одновременным вскрытием всех конвертов и ранжированием поступивших предложений по цене, так и в виде ценового соревнования поставщиков в режиме реального времени. Второй вариант технически удобнее реализовывать в электронной форме, а потому такой запрос предложений напоминает электронный аукцион.
Однако ключевое отличие запроса котировок от конкурса и аукциона в коммерческой практике заключается в следующем: в отличие от торгов проведение таких процедур не порождает для заказчика обязанности заключить договор по итогам — пока не акцептована оферта одного из участников, организатор имеет право отклонить предложения всех поставщиков на любой стадии и завершить закупку без выбора победителя.
Субъекты Закона № 223-ФЗ наравне с остальными коммерческими заказчиками имеют право при проведении любой закупки использовать запрос котировок. Часть 3 статьи 3 Закона № 223-ФЗ
устанавливает лишь условие о том, что запрос котировок в случае его использования должен быть описан в корпоративном положении о закупках заказчика.
При этом даже коммерческому заказчику не стоит забывать о том, что победитель запроса котировок не выбирается заказчиком произвольно: победителем такой закупки может стать лишь участник, предложивший лучшую цену. Да и в целом нельзя сказать, что даже коммерческие неторговые способы закупок полностью исключены из сферы регулирования действующего законодательства. На неторговые способы, в том числе и на запрос котировок, распространяется правило главы 28 Гражданского кодекса о том, что акцепт организатором закупки оферты поставщика (т. е. объявление победителя закупки) является заключением договора. Антимонопольные требования, установленные частью 1 статьи 17 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», являются общими для торгов и неторговых закупок.
Статистика портала www.zakupki.gov.ru показывает, что среди государственных и муниципальных заказчиков запрос котировок не очень популярен: в 2013 году на долю этого способа пришлось лишь 2,89 % закупок на общую сумму 169 496,4 млн рублей. В первом квартале 2014 года госзаказчики используют его еще реже: 1,56 % закупок на 16 699,5 млн рублей. При этом, как и в 2013 году, запросы котировок чаще проводят не федеральные, а региональные и муниципальные заказчики. Формально схожую картину можно увидеть и в закупках субъектов Закона № 223-ФЗ, среди которых популярность запроса котировок и в прошлом, и в нынешнем году стабильно держится на уровне 1,8 %. Однако при этом значительная доля закупок субъектов Закона № 223-ФЗ по данным единой информационной системы приходится на «Другие способы закупок» — в прошлом году с помощью таких способов была размещена почти половина заказов (47,8 %).
Судя по диорамам www.zakupki.gov.ru, к «Другим способам закупок» как раз и относятся неторговые конкурентные способы, о которых говорилось в самом начале статьи. Вероятно, сюда же относятся и запросы котировок, публикуемые под другими названиями — например, как «Запросы цен» или «Запросы ценовых предложений». При этом стоит помнить, что название способа в коммерческой практике само по себе не имеет значения — важна суть этого способа. Так, например, решением Санкт-Петербургского УФАС № Т08-6-13 от 17 января 2013 г. была признана необоснованной жалоба на заказчика, который в извещении о закупках написал «Запрос котировок цен» вместо «Запрос цен». Запрос котировок цен не был предусмотрен в корпоративном положении о закупках, а значит, формально заказчик не имел права его проводить. В положении о закупках среди способов закупок фигурировал лишь запрос цен. Однако управление Антимонопольной службы указало на то, что участники запроса котировок имели возможность ознакомиться с условиями проведения закупок. Положением о закупках заказчика был предусмотрен такой способ закупок, как запрос цен — способ размещения заказа, победителем которого признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену договора — который по своей сути представляет то же, что и объявленный заказчиком запрос котировок цен.
С высокой степенью вероятности можно предположить, что среди коммерческих заказчиков популярен неторговый способ размещения заказа с ценовым соревнованием — вот только такой способ в коммерческой практике редко называют запросом котировок. В то же время государственные и муниципальные заказчики не имеют права использовать названия, отличные от тех, которые установлены в действующем законодательстве о госзакупках. И если коммерческие заказчики сами решают, когда им проводить запрос котировок, то у госзаказчиков такой возможности нет, а легальные основания для использования этого способа довольно ограничены.
Запрос котировок в контрактной системе
В настоящее время в рамках контрактной системы порядок определения поставщика способом запроса котировок регулируется параграфом 3 главы 3 Закона № 44-ФЗ. Этот способ может быть реализован государственным или муниципальным заказчиком в случае, если одновременно соблюдаются следующие условия, установленные частью 2 статьи 72 Закона № 44-ФЗ:
- размер начальной (максимальной) цены не превышает 500 000 рублей;
- совокупный годовой объем закупок, проведенных с помощью запроса котировок, не превышает 10 % объема средств, предусмотренных на все закупки в соответствии с планом-графиком заказчика;
- совокупный годовой объем закупок, проведенных с помощью запроса котировок, не превышает 100 000 000 рублей.
Таким образом, запрос котировок в рамках контрактной системы служит способом оперативно провести конкурентную закупку на небольшую сумму в случаях, когда закупаемую продукцию можно сравнить только по цене.
Перед проведением запроса котировок можно разработать только проект госконтракта и извещение о запросе котировок, которое должно содержать в том числе обоснование цены контракта, форму заявки на участие в запросе котировок и описание объекта закупки в соответствии с требованиями статьи 33 Закона № 44-ФЗ. Информация о запросе котировок сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе соответствующего извещения (ч. 1 ст. 72 Закона № 44-ФЗ). Заказчик обязан разместить в единой информационной системе извещение о проведении запроса котировок не менее чем за 7 рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок (ч. 1 ст. 74 Закона № 44-ФЗ). В случае проведения запроса котировок для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан этот срок сокращается до 4 рабочих дней (ч. 1 ст. 74 и ч. 1 ст. 76 Закона № 44-ФЗ).
Хотя для объявления запроса котировок достаточно лишь извещения с приложением проекта договора, статьей 73 Закона № 44-ФЗ предусмотрен настолько широкий перечень сведений, подлежащих обязательному включению в извещение о запросе котировок, что извещение это можно назвать мини-документацией:
1) Сведения о заказчике.
2) Сведения об условиях контракта, описание объекта закупки и информация о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг. Поскольку в рамках запроса котировок заявки потенциальных поставщиков сопоставляются исключительно по цене, добросовестному заказчику важно особенно внимательно подойти к описанию объекта закупки, дабы минимизировать риск поставки некачественной продукции поставщиком, предложившим самую низкую цену.
3) Информация о начальной (максимальной) цене контракта (п. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).
4) Источник финансирования закупки — бюджет, за счет средств которого осуществляется закупка с указанием кодов бюджетной классификации (п. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).
5) Способ определения поставщика — запрос котировок (п. 5 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).
6) Требования к участникам закупки и перечень документов, которые должны быть представлены для подтверждения соответствия требованиям статьи 31 Закона № 44-ФЗ (п. 1 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ). Это общие требования к участникам государственных и муниципальных закупок:
• соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (например, наличие необходимых лицензий);
• правомочность участника закупки заключать контракт;
• непроведение ликвидации участника закупки;
• неприостановление деятельности участника закупки;
• отсутствие у участника закупки недоимки по налогам и сборам;
• отсутствие у участвующего в закупке физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица судимости за экономические преступления;
• обладание участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты;
• отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов.
7) Порядок и размер обеспечения заявок на участие в закупке (п. 7 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).
8) Сведения об ограничениях участия в определении поставщика и предоставлении преимущества при определении поставщика.
9) Сроки, место и порядок подачи заявок на участие в запросе котировок (п. 6 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).
10) Место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе котировок (п. 3 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
11) Требования к составу заявки на участие в запросе котировок (ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
12) Cведения о содержании и форме заявки на участие в запросе котировок (п. 2 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
13) Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок.
14) Порядок изменения и отзыва заявок на участие в запросе котировок (ч. 1 ст. 77 Закона № 44-ФЗ).
15) Сведения о контрактной службе и сроки заключения контракта (п. 4 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
16) Информация об условиях признания лица, с которым заключается контракт, уклонившимся от его заключения (п. 4 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
17) Информация о возможности отказаться от исполнения контракта в одностороннем порядке (п. 5 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ).
18) Сведения о форме, сроках и порядке оплаты по госконтракту.
Если предусмотрено обеспечение исполнения госконтракта, то сведения о порядке и размере такого обеспечения также указываются в извещении о проведении запроса котировок. С 1 января 2016 года в извещении также будет необходимо отражать идентификационный код закупки (п. 3 ст. 42, ч. 3 ст. 114 Закона № 44-ФЗ).
После размещения информации о запросе котировок в единой информационной системе заказчик обязан принимать все заявки, которые подаются с соблюдением правил, установленных извещением о проведении запроса котировок (ч. 3 ст. 77 Закона № 44-ФЗ). Прием заявок начинается с даты размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок и прекращается после окончания срока подачи заявок (ч. 5 ст. 77 Закона № 44-ФЗ).
Вскрытие конвертов с заявками на участие в запросе котировок осуществляется котировочной комиссией публично во время и в месте, которые указаны в извещении о проведении запроса котировок. Для выбора победителя запроса котировок котировочная комиссия должна рассмотреть все поданные заявки на соответствие установленным требованиям и произвести оценку тех заявок, которые этим требованиям соответствуют, для выявления наиболее низкой цены.
Решение о допуске поданной заявки к стадии оценки принимается при одновременном выполнении следующих условий:
- заявка соответствует требованиям части 3 статьи 73 Закона № 44-ФЗ;
- заявка соответствует требованиям извещения о закупке;
- участник закупки, подавший заявку, соответствует требованиям к участнику закупки, указанным в извещении о проведении запроса котировок;
- цена контракта, которую предлагает участник закупки в своей заявке, не превышает начальную (максимальную) цену контракта, установленную в извещении о проведении запроса котировок.
Если хотя бы одно из этих условий не выполняется, то котировочная комиссия обязана отклонить такую заявку.
Для определения победителя запроса котировок котировочная комиссия осуществляет оценку заявок, которые не были отклонены при рассмотрении. В ходе заседания по рассмотрению и оценке заявок котировочная комиссия ведет протокол, в котором фиксируются предложенные участниками цены. Победителем объявляется тот, чья цена в этом протоколе будет фигурировать как минимальная. По результатам проведения запроса котировок заключается контракт на условиях, установленных в извещении о запросе котировок, и по цене, указанной в заявке участника, признанного победителем (ч. 14 ст. 78 Закона № 44-ФЗ).
Заказчик обязан направить проект контракта победителю запроса котировок вместе с протоколом рассмотрения и оценки заявок не позднее двух рабочих дней с даты подписания этого протокола (ч. 8 ст. 78 Закона № 44-ФЗ). Контракт с победителем запроса котировок может быть заключен только после представления им документа, подтверждающего обеспечение исполнения контракта, если заказчик в извещении о проведении запроса котировок установил такое требование (ч. 2, ч. 4 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). Способ обеспечения исполнения контракта определяет участник запроса котировок, с которым заключается госконтракт. Участник закупки, не выполнивший требования по обеспечению контракта в полном размере, признается уклонившимся от заключения контракта (ч. 5 ст. 96 Закона № 44-ФЗ).
После получения подписанного победителем запроса котировок проекта контракта заказчик обязан подписать его, если победитель предоставил надлежащее обеспечение исполнения контракта (ч. 4 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). Заказчик должен подписать контракт не ранее чем через семь календарных дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок и не позднее чем через 20 календарных дней с даты подписания этого протокола.
После подписания нужно передать (направить) один экземпляр контракта лицу, с которым он заключен.
По итогам рассмотрения заявок запрос котировок может быть признан несостоявшимся, если не подано ни одной заявки, если все поданные заявки отклонены или если всего одна заявка признана соответствующей требованиям извещения о закупке. Несмотря на признание запроса котировок несостоявшимся по последнему основанию, заказчику в этом случае необходимо рассмотреть единственную заявку в общем порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ для запроса котировок. В случае если по результатам рассмотрения заявок на участие в запросе котировок эта заявка признана соответствующей установленным требованиям, то после признания запроса котировок несостоявшимся заказчик должен заключить контракт с участником, подавшим единственную надлежащую заявку, как с единственным поставщиком (п. 2 ч. 1 ст. 79 Закона № 44-ФЗ). В таком случае контракт заключается на основании пункта 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Данный контракт может быть заключен только после согласования его заключения в контролирующем органе.
В перспективе планируется реализовать в рамках контрактной системы электронный запрос котировок, который уже сегодня успешно практикуется коммерческими заказчиками. Однако едва ли в ближайшее время в контрактной системе будет реализовано ценовое соревнование между поставщиками в режиме реального времени или такой специфический вариант запроса котировок, как попозиционная закупка. Вероятно, электронные запросы котировок на право заключения госконтракта будут проводиться по описанной выше схеме однократной подачи ценового предложения, но посредством электронной торговой площадки.