Базовые способы закупки: запрос предложений
Запрос предложений, давно завоевавший популярность в коммерческой практике, стал одной из новелл законодательства о контрактной системе, которая отличает его от ранее действовавшего Закона «О размещении заказов». К этому новому способу закупок госзаказчики пока относятся осторожно, однако и им необходимо иметь представления о сути этого механизма выбора поставщика, а также об особенностях его реализации в рамках контрактной системы.
Сущность запроса предложений
Запрос предложений является способом выбрать поставщика, наиболее соответствующего требованиям заказчика не только по цене, но и по совокупности иных условий, указанных в закупочной документации. В этом смысле запрос предложений называют «упрощенным конкурсом». Часть 1 статьи 83 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) определяет запрос предложений как «способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе <...> и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям».
Однако при этом запрос предложений не стоит смешивать ни с конкурсом, ни вообще с торгами. Запрос предложений относится к неторговым способам закупки, поскольку не назван в статье 447 Гражданского кодекса среди вариантов проведения торгов. Это означает, что на него не распространяются требования Гражданского кодекса об обязательных минимальных сроках публикации извещения и об обязанности заказчика выбрать победителя среди участников закупки.
Однако не будучи торгами, запрос предложений остается конкурентным способом проведения закупки, а значит, на него в полной мере распространяются антимонопольные требования статьи 17 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Кроме того, при проведении запроса предложений заказчик обязан соблюдать требования главы 28 Гражданского кодекса к порядку заключения договора.
Так, методологически объявление о запросе предложений (путем публикации соответствующего извещения) считается приглашением делать оферты в смысле части 1 статьи 437 Гражданского кодекса. Заявка на участие в запросе предложений считается офертой поставщика в смысле статьи 435 Гражданского кодекса. Наконец, факт выбора поставщика (в частности, отраженный в протоколе результатов запроса предложений) является акцептом заказчиком оферты поставщика в смысле статьи 438 Гражданского кодекса, а в соответствии с частью 2 статьи 432 того же кодекса акцепт оферты является заключением договора.
Таким образом, хотя запрос предложений и не является конкурсом, протокол выбора победителя в случае проведения запроса предложений, как и в случае проведения конкурса, фактически имеет силу договора, поскольку является документом, на основании которого между заказчиком и выбранным им поставщиком возникают договорные отношения даже в том случае, если договор в виде одного документа между ними не подписан. Несмотря на отсутствие договора как одного документа с двумя подписями согласие по существенным условиям договора, как того требует часть 1 статьи 432 Гражданского кодекса, считается достигнутым, а сами эти условия следуют из закупочной документации заказчика и предложения поставщика, выбранного победителем.
Как и при проведении конкурса, победитель запроса предложений выбирается не произвольно, а в порядке и по критериям, заранее зафиксированным и опубликованным в составе закупочной документации.
Алгоритм запроса предложений
В основных чертах алгоритм запроса предложений сходен с алгоритмом конкурса.
Так, еще до объявления закупки заказчик разрабатывает закупочную документацию с указанием требований к поставляемой продукции, требований к поставщикам и критериев оценки предложений последних. Как правило, в качестве приложения к закупочной документации готовится проект договора, причем для субъектов Закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и Закона № 44-ФЗ подготовка такого проекта обязательна.
В настоящее время объявление о запросе предложений (такое объявление порой именуют «запросом» в узком смысле этого слова) в большинстве случаев публикуется в сети интернет, причем для упомянутых выше субъектов обязательна публикация соответствующего извещения в единой информационной системе. После этого в течение определенного срока заказчик принимает предложения потенциальных поставщиков. Как правило, на это отводится около недели, что куда меньше по сравнению с нормативными сроками проведения конкурса.
Когда прием предложений завершен, все поступившие предложения проверяются на соответствие самого поставщика и предложенной им продукции требованиям закупочной документации. Прошедшие эту проверку предложения ранжируются по указанным в закупочной документации критериям, а победителем становится тот поставщик, предложение которого заняло первое место.
Если по итогам запроса предложений объявлен поставщик, то с ним заключается договор, который составляется путем включения предложенных победителем условий в проект, опубликованный заказчиком при объявлении запроса предложений.
Запрос предложений в коммерческой практике
Запрос предложений в коммерческой практике имеет разнообразные варианты, которые схожи с вариантами проведения конкурса. Эта вариативность связана с общим принципом выбора победителя по лучшей совокупности условий. Несколько упрощая, можно сказать, что запрос предложений в коммерческой практике позволяет заказчику воспользоваться всеми достоинствами конкурса в сжатые сроки и без обязанности выбирать победителя.
Этим обусловлена популярность запроса предложений среди коммерческих поставщиков. Статистика единой информационной системы свидетельствует, что заказчики, не относящиеся к субъектам Закона № 44-ФЗ, и в 2012, и в 2013 году в большинстве случаев использовали неторговые способы закупок (65 и 50 % соответственно). В начале 2014 года такие заказчики стали чаще прибегать к прямой закупке, но на долю неторговых конкурентных закупок по-прежнему приходится более 40 % от всех объявленных закупок. В этой статистике запросы предложений не учитываются отдельно, но именно они составляют основную часть закупок, фигурирующих в разделе «Другие способы закупок» вместе с запросами цен. Однако по сравнению с запросами цен запрос предложений оставляет заказчику куда больший простор для сравнения заявок и индивидуальной настройки закупочной процедуры.
Как и конкурсы, в зависимости от круга участников запросы предложений подразделяются на открытые и закрытые. Информация об открытых запросах предложений находится в свободном доступе, и приглашение к участию в них адресовано неопределенному кругу лиц. Приглашение к участию в закрытом запросе предложений направляется лишь потенциальным поставщикам, выбранным для этого организатором.
По количеству этапов запросы предложений делятся на одноэтапные и многоэтапные. Одноэтапные проводятся тогда, когда заказчик изначально определяет необходимую ему продукцию и критерии выбора победителя. В том случае, когда заказчик изначально не может самостоятельно определить специфику закупаемой продукции и требования к поступающим по ней предложениям, запрос предложений проводится в несколько этапов. В этом случае на первом этапе заказчик запрашивает у потенциальных поставщиков их предварительные заявки, в которых формулируется экспертное мнение участников рынка об оптимальных параметрах необходимой заказчику продукции. Это мнение необходимо заказчику для формирования условий закупочной документации. На всех последующих этапах, кроме последнего, эти параметры могут уточняться путем сбора заявок с потенциальных поставщиков. Наконец, на последнем этапе заказчик формирует окончательный вариант закупочной документации, устанавливая в нем точные параметры закупаемой продукции, и собирает окончательные заявки поставщиков.
По количеству лотов запросы цен можно разделить на однолотовые и многолотовые. В рамках многолотового запроса цен каждый из лотов представляет собой обособленную закупку с выбором победителя, которому предстоит стать поставщиком продукции, являющейся предметом данного конкретного лота. По итогам каждого лота заключается отдельный контракт.
По наличию квалификационных требований к поставщику запросы предложений делятся на проводимые с предварительной квалификацией и без таковой. Предквалификационный отбор, не будучи отдельным этапом в смысле описанного выше многоэтапного запроса предложений, является организационно обособленной подготовительной процедурой, в рамках которой заказчик собирает с потенциальных поставщиков не их коммерческие предложения, а документы, подтверждающие квалификацию этих поставщиков. Лишь те поставщики, которые успешно прошли предварительный квалификационный отбор, допускаются к основной части запроса предложений, то есть собственно к стадии сбора предложений.
По наличию дополнительных элементов выделяют запросы предложений с постквалификацией, запросы предложений с переторжкой, запросы предложений с обоими названными дополнительными элементами.
Как и конкурсы, запросы предложений проводятся в коммерческой практике и в традиционной «бумажной», и в электронной форме. Уже сегодня все описанные выше варианты проведения запроса предложений могут быть реализованы с помощью функционала ведущих электронных торговых площадок. При этом электронная форма запроса предложений открывает перед заказчиком дополнительные возможности, которые не нашли распространения в практике проведения конкурсов и не могут быть реализованы в «бумажной» форме.
Так, в рамках электронного запроса предложений возможно реализовать не только закрытый режим подачи предложений, подобный направлению конкурсной заявки в запечатанном конверте, но и открытый режим подачи предложений, напоминающий подачу цен на аукционе. В последнем варианте наименование подавшего предложение участника остается неизвестным до подведения итогов запроса предложений, однако поданные этим участником условия видны и заказчику, и иным участникам сразу после их подписания электронной подписью. Таким образом, между участниками происходит соревнование в режиме реального времени. Этот механизм используется для того, чтобы активизировать конкуренцию за популярные подряды. Срок приема предложений при этом может автоматически продлеваться — например, на час после поступления очередного предложения, — дабы конкуренты смогли оценить очередное поданное предложение и при желании и дальше боролись за подряд, улучшая в свою очередь собственные предложения. Но если в рамках аукциона такое соревнование касается исключительно цены договора, то в рамках запроса предложений — всей совокупности его условий, кроме тех, которые были жестко зафиксированы в закупочной документации.
Дополнительным удобством запроса предложений, реализуемого в электронной форме, является возможность проведения многопозиционного запроса предложений. Многопозиционность представляет собой дальнейшее развитие идеи многолотовости, актуальной в том случае, когда заказчик закупает одновременно десятки позиций и технически неоправданным является разделение их на соответствующие десятки лотов. В этом случае, если это заранее предусмотрено в закупочной документации, в рамках одного лота могут быть объявлены несколько победителей: один из них предложил лучшие условия по одним позициям, другой — по другим, третий — по оставшимся. Подряд распределяется между ними соответственно тому, в отношении какой продукции лучшим стало предложение каждого из них.
Запрос предложений в контрактной системе
Запрос предложений в коммерческом его варианте имеет ограниченную применимость в сфере государственного и муниципального заказа. Так, например, сама идея свободного завершения закупки без выбора победителя несет в сфере госзакупок повышенные коррупционные риски. Аналогичные риски несут и некоторые иные описанные выше механизмы при их реализации госзаказчиками. Отчасти в связи с этим Законом № 44-ФЗ санкционировано использование лишь одноэтапного запроса предложений без предварительной квалификации и соревнования поставщиков в режиме реального времени. Да и форма для запроса предложений в рамках контрактной системы предусмотрена лишь традиционная, причем если для конкурсов и запросов котировок анонсирован переход в электронную форму, то в отношении запросов предложений таких перспектив в настоящее время не озвучено.
Пока нельзя сказать, что запрос предложений популярен среди госзаказчиков. Как показывает статистика единой информационной системы, на долю этого способа приходится лишь около 1 % от общего объема размещенных госконтрактов. Связано это как с тем, что запрос предложений является новым способом для сферы госзаказа, так и с тем, что применять его возможно лишь в ограниченном числе случаев.
Представляется логичной норма Закона № 44-ФЗ о том, что запрос предложений, представляющий собой по сути упрощенный конкурс, фигурирует в контрактной системе в качестве способа закупки, реализуемого в том случае, когда повторный конкурс признан несостоявшимся. Однако по правилам контрактной системы запрос предложений проводится и в том случае, если несостоявшимся признан аукцион, хотя на аукционе сравниваются лишь предложенные поставщиками цены, а в рамках запроса предложений — все предусмотренные закупочной документацией условия. Кроме того, запрос предложений, согласно части 2 статьи 83 Закона № 44-ФЗ, используется в случаях:
- заключения контракта на поставки спортивного инвентаря и оборудования для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта;
- заключения федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
- осуществления закупок дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации — если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 15 миллионов рублей;
- осуществления закупки товара, работы или услуги, являющихся предметом расторгнутого госконтракта;
- осуществления закупок лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинских документах пациента и журнале врачебной комиссии (при этом предметом одного контракта не могут являться лекарственные препараты, необходимые для назначения двум и более пациентам);
- осуществления закупок изделий народных художественных промыслов;
- осуществления закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в случае подачи физическими и (или) юридическими лицами в судебные органы иностранных государств, международные суды и арбитражи исков к Российской Федерации при необходимости привлечения российских и (или) иностранных специалистов, экспертов и адвокатов к оказанию таких услуг.
Извещение о проведении запроса предложений размещается заказчиком в единой информационной системе не позднее чем за пять дней до даты проведения такого запроса (ч. 3 ст. 83 Закона № 44-ФЗ) — то есть до дня окончания срока приема заявок участников, после которого они рассматриваются закупочной комиссией. Наряду с размещением извещения заказчик вправе направить приглашения принять участие в запросе предложений лицам, способным осуществить поставки продукции, являющейся объектом закупок. В этом случае заказчик обязан направить приглашения лицам, с которыми в течение предыдущих 18 месяцев этот заказчик заключал контракты в отношении тех же объектов закупок, причем у заказчика не появилось повода эти контракты расторгнуть.
Одновременно с размещением извещения о проведении запроса предложений заказчик размещает в единой информационной системе закупочную документацию, а к документации прилагается проект контракта, который является неотъемлемой частью документации о проведении запроса предложений (ч. 6 и 7 ст. 83 Закона № 44-ФЗ). Важной особенностью проводимого в рамках контрактной системы запроса предложений является то, что с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений заказчик не вправе отменять проведение запроса предложений или вносить изменения в извещение и закупочную документацию (ч. 5 ст. 83 Закона № 44-ФЗ). Этим требованием запрос предложений как способ размещения госзаказа существенно отличается как от коммерческой практики, так и от других способов размещения госзаказа.
Для участия в запросе предложений потенциальные поставщики в течение пяти дней подают заявки на участие в запросе предложений. По окончании этого срока конверты с заявками вскрываются, причем заказчик до момента вскрытия обязан публично объявить присутствующим при вскрытии этих конвертов участникам запроса предложений о возможности подачи заявок, изменения или отзыва поданных заявок. После такого объявления закупочная комиссия вскрывает поступившие конверты с заявками на участие в запросе предложений. Заказчик обязан обеспечить осуществление аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений (ч. 20 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).
Участники запроса предложений, подавшие заявки, не соответствующие требованиям, установленным закупочной документацией, отстраняются, и их заявки не оцениваются. Основания, по которым участник запроса предложений был отстранен, фиксируются в протоколе проведения запроса предложений. В случае установления факта подачи одним участником запроса предложений двух и более заявок все заявки такого участника не рассматриваются и возвращаются ему.
Все заявки участников запроса предложений оцениваются на основании критериев, указанных в документации, фиксируются в виде таблицы и прилагаются к протоколу проведения запроса предложений, после чего участникам запроса предложений оглашаются только условия исполнения контракта, содержащиеся в заявке, признанной лучшей (ч. 11 ст. 83 Закона № 44-ФЗ). После этого заказчик проводит своеобразную «переторжку», не получившую широкого распространения в коммерческой практике. Специфика этой переторжки заключается в том, что после подведения предварительных итогов происходит однократная подача участниками закупки улучшенных предложений, но в отличие от обычной переторжки улучшения эти касаются не только цены, а всего комплекса условий. Согласно части 12 статьи 83 Закона № 44-ФЗ после оглашения условий исполнения контракта, содержащихся в лучшей заявке, всем участникам предлагается направить окончательное предложение не позднее рабочего дня, следующего за датой подведения предварительных итогов запроса предложений.
Если все участники отказались направить окончательное предложение, запрос предложений завершается. Отказ участников запроса предложений направлять окончательные предложения фиксируется в протоколе проведения запроса предложений. В этом случае окончательными предложениями признаются поданные заявки на участие в запросе предложений. Вскрытие конвертов с окончательными предложениями осуществляется на следующий день после даты завершения проведения запроса предложений и фиксируется в итоговом протоколе. Выигравшим окончательным предложением является окончательное предложение, которое в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении запроса предложений, наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товарам, работам, услугам. В случае если в нескольких окончательных предложениях содержатся одинаковые условия исполнения контракта, выигравшим окончательным предложением признается окончательное предложение, которое поступило раньше. Такие правила установлены частями 14–16 статьи 83 Закона № 44-ФЗ.
Госконтракт с победителем запроса предложений заключается на условиях, предусмотренных извещением и окончательным предложением победителя, не ранее чем через 7 дней с даты размещения в единой информационной системе итогового протокола. При этом контракт заключается только после предоставления победителем запроса предложений обеспечения исполнения контракта, если такое обеспечение предусмотрено. При уклонении победителя запроса предложений от заключения контракта заказчик вправе заключить контракт с участником запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер. В случае согласия участника запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер, заключить контракт проект контракта составляется заказчиком путем включения в проект условий исполнения контракта, предложенных этим участником.
Если в течение пяти дней с момента объявления запроса предложений подана только одна заявка, такая закупка объявляется несостоявшейся. Однако если эта единственная заявка соответствует требованиям заказчика, то заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика, подавшего эту заявку (ч. 18 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).
Если же не было подано ни одной заявки, то заказчик вносит изменения в план-график и снова осуществляет закупку, если только речь не идет о заключении договора на заграничное лечение.
Резюмируя все сказанное выше, можно утверждать, что запрос предложений на сегодняшний день остается в контрактной системе не просто новеллой, а своего рода «экспериментом», который внедряют очень осторожно и на котором законодатель проверяет эффективность неторговых способов конкуренции между поставщиками. Способы эти на сегодняшний день уже успешно апробированы в коммерческой практике, а потому при формировании контрактной системы небесполезно будет учесть лучшие наработки этой практики и отразить их в законодательстве с учетом тех ограничений, которые необходимы при регулировании государственных и муниципальных закупок.