«Штрафное» санкционирование
Продолжаем тему санкционирования расходов. В данной статье рассмотрим порядок санкционирования расходов получателей бюджетных средств, государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений при исполнении вынесенных в отношении них постановлений о наложении административных штрафов.
Вопрос порядка исполнения постановлений о наложении административного штрафа по делам об административных правонарушениях в отношении казенных, бюджетных и автономных учреждений довольно часто возникает и обсуждается на различных площадках. Причем нередки мнения, что данный вопрос законодательно урегулирован недостаточно. При этом возникает вполне предсказуемое недоумение — почему же так происходит? Действительно ли на данном направлении есть проблема? Обратимся к законодательству.
В соответствии со статьей 239 Бюджетного кодекса иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 и 242.6 Бюджетного кодекса.
При этом в силу пункта 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с Бюджетным кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.
Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что вынесение постановления по делу об административном правонарушении не предусматривает последующей выдачи исполнительного листа, поскольку постановление о наложении административного штрафа, с учетом положений пункта 6 части 1 статьи 12 Закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», само по себе является исполнительным документом.
Кроме того, согласно положениям главы 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) постановление о наложении административного штрафа по делам об административных правонарушениях может быть вынесено не только судьей, но и должностным лицом уполномоченного органа.
В этой связи актуальным остается вопрос о порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений при исполнении ими в добровольном порядке постановления о наложении административного штрафа, вынесенного, к примеру, уполномоченным органом в отношении соответственно получателя бюджетных средств, а также бюджетного и автономного учреждения. Рассмотрим подробно данные порядки.
Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств при исполнении ими в добровольном порядке постановления о наложении административного штрафа по делам об административных правонарушениях
В соответствии со статьей 219 Бюджетного кодекса санкционирование оплаты денежных обязательств, применяемое исключительно к расходам, осуществляемым получателями бюджетных средств, являющееся одним из этапов исполнения бюджета по расходам, происходит в соответствии с порядком, установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), с соблюдением требований Бюджетного кодекса.
Например, в отношении получателей средств федерального бюджета Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета утвержден приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н (далее — Порядок № 87н).
Напомним, что в соответствии с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) признается орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, а также казенное учреждение.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения (в том числе в силу норм статьи 161 Бюджетного кодекса, органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления и их территориальных органов) осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании бюджетной сметы — путем доведения в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств.
Итак, Порядком № 87н установлено, что для оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета документы, необходимые для оплаты указанных обязательств, представляются в соответствующий орган Федерального казначейства.
В соответствии с положениями подпункта 16 пункта 5 и пункта 7 Порядка № 87н для подтверждения возникновения денежного обязательства получатель средств федерального бюджета представляет в орган Федерального казначейства вместе с платежным документом, предусмотренным пунктом 2 Порядка № 87н (Заявка на кассовый расход (код по КФД 0531801), Заявка на кассовый расход (сокращенная) (код формы по КФД 0531851)), соответствующий документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства:
- при поставке товаров — накладную, и (или) акт приемки-передачи, и (или) счет-фактуру;
- при выполнении работ, оказании услуг — акт выполненных работ (оказанных услуг), и (или) счет, и (или) счет-фактуру.
Кроме того, необходимо представить номер и дату исполнительного документа (исполнительный лист, судебный приказ), а также иные документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и правовыми актами Минфина России.
Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание, что постановление по делу об административном правонарушении выносится в соответствии с КоАП, оно может являться документом, подтверждающим соответствующее денежное обязательство получателя средств федерального бюджета.
Вместе с тем санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) должно осуществляться в порядке, установленном финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Отметим, что указанная процедура санкционирования оплаты денежных обязательств должна предусматривать осуществление проверки наличия документов, предусмотренных вышеуказанным порядком, установленным соответствующим финансовым органом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса.
Перечень документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), необходимых для санкционирования оплаты соответствующих обязательств, должен устанавливаться финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Постановление о наложении административного штрафа может являться документом, подтверждающим соответствующее денежное обязательство получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Это возможно, если соответствующие положения предусмотрены в нормативном правовом акте финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования), устанавливающем порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Такие положения должны быть аналогичными Порядку № 87н.
Порядок санкционирования расходов бюджетного и автономного учреждения, связанных с исполнением вынесенных в отношении них постановлений о наложении административных штрафов по делам об административных правонарушениях
Нормами законодательства Российской Федерации установлено, что финансовое обеспечение деятельности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления им из соответствующего бюджета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (далее — субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания), а также субсидий на иные цели (целевых субсидий). В соответствии с Бюджетным кодексом порядок определения объема, а также порядок и условия предоставления субсидий устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.
Кроме того, в соответствии с положениями пункта 4 статьи 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ) и пункта 6 статьи 4 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) бюджетное и автономное учреждения вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к основным видам деятельности указанных учреждений, предусмотренным их учредительными документами, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг.
Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Согласно положениям статьи 298 Гражданского кодекса, статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ и статей 2, 4 Закона № 174-ФЗ бюджетное и автономное учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в учредительных документах бюджетного и автономного учреждения.
Доходы, полученные от такой деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного и автономного учреждения и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
При этом документом, определяющим направления использования государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями субсидий на выполнение государственного задания, субсидий на иные цели и поступлений от оказания бюджетным и автономным учреждением услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения к его основным видам деятельности, предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется на платной основе, и поступлений от иной приносящей доход деятельности, то есть по сути документом, учитывающим планируемые объемы поступлений, а также планируемые объемы выплат за счет указанных поступлений, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (далее — План). Он составляется и утверждается в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении государственного (муниципального) бюджетного и автономного учреждения. Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения установлены приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения».
Таким образом, конкретные направления расходов, осуществляемых государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подлежат отражению в Плане.
Вместе с тем следует заметить, что бюджетные и автономные учреждения несут ответственность за достижение показателей объема и качества, определенных в государственном (муниципальном) задании, на выполнение которого предоставляется субсидия, а целевая субсидия в соответствии с положениями статьи 78.1 Бюджетного кодекса может предоставляться указанным учреждениям исключительно для финансового обеспечения расходов, соответствующих целям предоставления данной субсидии.
Кроме того, государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения несут ответственность по своим обязательствам самостоятельно (за исключением определенных Гражданским кодексом случаев).
Так, в соответствии со статьей 123.22 Гражданского кодекса собственник имущества государственного (муниципального) бюджетного и автономного учреждения несет субсидиарную ответственность только по определенным обязательствам бюджетного и автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения.
Учитывая вышеизложенное, источником финансового обеспечения расходов бюджетного и автономного учреждения, связанных с исполнением вынесенных в отношении них постановлений о наложении административных штрафов, могут являться средства, поступающие им в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе от оказания платных услуг, неиспользованные остатки субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, а также целевые субсидии в случае, если постановление по делу об административном правонарушении вынесено в связи с причинением учреждением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения.
Положениями статьи 30 Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) и статьи 2 Закона № 174-ФЗ установлено, что операции со средствами бюджетных учреждений, автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), учитываются по кодам классификации операций сектора государственного управления.
Кроме того, согласно положениям вышеуказанных статей Законов № 83-ФЗ и 174-ФЗ расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам КОСГУ и целям предоставления субсидии в соответствии с порядком санкционирования указанных расходов, установленным соответствующим финансовым органом.
Например, в отношении расходов федеральных бюджетных и автономных учреждений Порядком санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса, утвержденным приказом Минфина России от 16 июля 2010 г. № 72н, установлено, что для подтверждения возникновения денежного обязательства учреждение представляет документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства, предусмотренные Порядком № 87н.
Он содержит положения, устанавливающие возможность предоставления получателем средств федерального бюджета документов, предусмотренных в том числе федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, для подтверждения возникновения соответствующего денежного обязательства.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в нормативном правовом акте финансового органа соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), устанавливающем порядок санкционирования расходов бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации (муниципального образования), источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии, могут быть установлены аналогичные положения либо нормы, предусматривающие возможность представления учреждениями документов для подтверждения возникновения денежных обязательств, предусмотренных в том числе федеральными законами.
Кроме того, следует учитывать, что положениями части 15 статьи 30 Закона № 83-ФЗ и Закона № 174-ФЗ установлено, что расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, осуществляются без представления ими в финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
Отметим, что положениями статьи 30 Закона № 83-ФЗ и статьи 2 Закона № 174-ФЗ не предусмотрено санкционирование расходов бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на выполнение государственного задания (в том числе их остатки), а также средства, поступающие учреждениям от оказания платных услуг.