Основания возврата жалобы при проведении публичных закупок
Обжалование закупок, проводимых по правилам контрактной системы или по правилам Закона от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ, сегодня максимально облегчено: экспертную работу антимонопольные органы оставляют за собой, а подача самой жалобы не обременена лишними бюрократическими процедурами. Однако и в этой системе есть правила, несоблюдение которых может повлечь отклонение даже правильно составленной жалобы, содержащей сведения о действительных нарушениях.
Даже если участник закупки сообщил в ФАС России о бесспорном нарушении, его жалоба может быть возвращена без рассмотрения, если им не соблюдены те минимальные требования к ее оформлению и порядку подачи, которые сегодня установлены законодательством. Смысл этих ограничений, разумеется, не в том, чтобы предоставить лазейку недобросовестному заказчику. Требования законодательства позволяют избежать хаоса при рассмотрении жалоб, который способен парализовать работу комиссий Антимонопольной службы и тем самым свести на нет шансы на защиту добросовестных участников закупочных отношений.
Сегодня эти базовые требования к оформлению и подаче жалобы на публичную закупку сформулированы в главе 6 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44?ФЗ (далее — Закон № 44?ФЗ) и в статье 18.1 Закона от 26 июля 2006 г. № 135?ФЗ (далее — Закон № 135?ФЗ). Первые касаются, прежде всего, обжалования государственных и муниципальных закупок, а вторые — закупок, проводимых по правилам Закона от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ (далее — Закон № 223?ФЗ). Именно в такой последовательности мы и рассмотрим те нарушения, которые служат основанием для возврата жалобы.
Пропуск срока на подачу жалобы по правилам контрактной системы
Порядок подачи в антимонопольный орган жалоб на действия государственных заказчиков регламентирован статьей 105 Закона № 44?ФЗ. Этот закон предусматривает несколько различных сроков для обжалования действий (бездействия) заказчика в зависимости от предмета такого обжалования, а также определяет круг уполномоченных на то субъектов. Так, жалоба может быть подана:
- любыми лицами и в любое время до окончания срока подачи заявок — при обжаловании положений закупочной документации;
- только лицами, направившими заявку на участие в аукционе, в течение 10 дней со дня опубликования итогового протокола — в случае обжалования действий заказчика, совершенных после начала рассмотрения первых частей заявки;
- только лицами, направившими заявку на участие в аукционе, до заключения контракта — в случае обжалования действий заказчика, совершенных при рассмотрении вторых частей заявок.
Аналогичные принципы используются и при исчислении сроков обжалования любой закупки, проводимой по правилам контрактной системы. Например, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, то обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, запросе котировок или запросе предложений и не позднее, чем через десять дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений.
Согласно пункту 3 части 11 статьи 105 Закона № 44?ФЗ жалоба возвращается подавшему ее лицу без рассмотрения в случае, если она подана по истечении срока, предусмотренного этой статьей. На практике именно пропуск срока подачи жалобы является одним из самых распространенных оснований ее возврата. Рассмотрим некоторые правовые подходы к исчислению срока, выработанные правоприменительной практикой.
Довольно часто участники закупок, не имея возможности подать жалобу с нарочным непосредственно в антимонопольный орган, отправляют ее через почтовое отделение Почты России, в связи с чем жалоба поступает в ФАС за пределами срока обжалования. В таком случае срок считается пропущенным, а жалоба подлежит возвращению. Данное обстоятельство обусловлено спецификой регулируемых правоотношений, которая заключается в скоротечности закупочных процедур и необходимости оперативного реагирования со стороны контролирующего органа на поступившую жалобу.
Защита своих интересов в Антимонопольной службе эффективна именно потому, что антимонопольный орган в силу возложенных на него полномочий обязан реагировать на поступившую жалобу в сжатые сроки и обладает правом приостановления торгов до рассмотрения такой жалобы. Данное обстоятельство позволяет антимонопольному органу оперативно восстанавливать права и законные интересы участников торгов в случае их нарушения, а также препятствовать заключению контрактов с нарушением требований действующего законодательства. В свою очередь закупочные процедуры, обусловленные необходимостью скорейшего достижения конечного результата в виде поставки товара, оказания услуг или выполнения работ, также проводятся в ограниченные сроки и завершаются заключением контракта, после чего восстановление нарушенных прав участников таких закупок возможно исключительно в судебном порядке.
Из комплексного толкования части 6 статьи 105 Закона № 44?ФЗ и статьи 449 Гражданского кодекса следует, что с момента заключения договора по результатам проведенной закупки антимонопольный орган утрачивает право на выдачу обязательного к исполнению предписания, влияющего на изменение хода закупочной процедуры. В этих условиях административный контроль ФАС России является действенным исключительно в случае своевременного приостановления антимонопольным органом закупочной процедуры, что возможно лишь в случае получения им жалобы (являющейся основанием для вынесения соответствующего уведомления о приостановлении торгов) в максимально короткий срок со дня подведения итогов закупочной процедуры. Обратное автоматически ведет к неэффективности и бесполезности антимонопольного контроля ввиду невозможности восстановления нарушенных прав и законных интересов иначе как в судебном порядке.
Внимание!
Жалоба, поступившая в антимонопольный орган за пределами срока обжалования, даже в случае своевременной ее сдачи заявителем в отделение почтовой связи, подлежит возвращению.
Таким образом, установленный частью 6 статьи 105 Закона № 44?ФЗ срок на обжалование (не позднее даты заключения контракта) является пресекательным.
Изложенный выше правовой подход соотносится с судебной практикой: судебным актом Арбитражного суда г. Москвы от 20 апреля 2016 г. по делу № А40-35180/16. Оспариванию подлежало решение Московского УФАС России, которым жалоба на действия заказчика была возвращена заявителю в связи с пропуском им срока на подачу жалобы. Как указал суд, факт направления жалобы посредством почтовой связи правового значения не имеет, поскольку для своевременного реагирования контрольного органа на жалобу необходимо считать день, когда она поступила в государственный орган, а не в почтовое отделение.
Отметим, что если жалоба подается в форме электронного документа посредством факса или электронной почты, то момент ее поступления, необходимый для определения соблюдения сроков на подачу жалобы, непосредственно связан с датой регистрации документа в антимонопольном органе. Согласно пункту 2.14 Административного регламента, утвержденного приказом ФАС России от 19 ноября 2014 г. № 727/14, датой поступления жалобы в антимонопольный орган является дата ее регистрации в контрольном органе в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству. Жалоба, поступившая в антимонопольный орган по электронной почте, подлежит регистрации в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству, в соответствии с которой регистрация входящей корреспонденции осуществляется в часы работы государственного органа.
Так, Арбитражным судом г. Москвы в решении от 26 января 2017 г. по делу № А40-214501/16 было установлено, что жалоба общества была подана по электронной почте 25 августа 2016 года в 17 часов 11 минут (в последний день возможного обжалования), то есть за пределами рабочего времени антимонопольного органа, и была зарегистрирована в антимонопольном органе на следующий день (уже за пределами срока обжалования). Несмотря на своевременность подачи жалобы в срок, предусмотренный Законом № 44?ФЗ, жалоба была заявителю возвращена, а действия антимонопольного органа признаны законными в связи с невозможностью приостановления закупочной процедуры и восстановления прав, даже в случае признания жалобы обоснованной. Аналогичный правовой подход нашел отражение в решении Арбитражного суда г. Москвы от 26 октября 2016 г. по делу № А40-137599/2016.
Оформление жалобы с нарушением правил контрактной системы
Безусловным основанием для возврата жалобы является ее несоответствие требованиям части 8 статьи 105 Закона № 44?ФЗ. Данные, перечисленные в этой части, позволяют оперативно идентифицировать оспариваемую закупку и выявить суть спорного правоотношения. Эти требования едва ли способны вызвать затруднения у лица, права которого были нарушены в ходе закупки.
Особое внимание необходимо уделить упомянутому выше альтернативному варианту своевременной подачи жалобы в антимонопольный орган — а именно ее направлению посредством факса или через электронную почту.
Антимонопольная служба всегда принимает жалобы в электронной форме. Но стоит помнить о том, что и в электронной форме жалоба остается документом, который должен соответствовать требованиям части 1 статьи 6 Закона от 6 апреля 2011 г. № 63?ФЗ. В частности, жалоба, направляемая в электронной форме, должна быть подписана электронной подписью. Несоблюдение указанного требования влечет невозможность идентификации подателя жалобы как уполномоченного лица и является основанием для возврата жалобы, что также подтверждается решением Арбитражного суда г. Москвы от 20 апреля 2016 г. по делу № А40-35180/16.
Разумеется, на практике антимонопольные органы могут пойти навстречу подателю жалобы и принять ее скан-копию посредством e-mail при обещании оперативно доставить оригинал на бумажном носителе. Однако такая ситуация, во-первых, не снимает с подателя жалобы обязанности предоставить бумажный оригинал, а во-вторых, оставляет за антимонопольным органом право отклонить жалобу в случае предоставления такого оригинала с нарушением описанных выше сроков.
Подача жалобы с нарушением требований Закона № 135?ФЗ
Если потенциальный поставщик обжалует действия госкомпании или иного субъекта Закона № 223?ФЗ, то жалоба подается в антимонопольный орган по правилам Закона № 135?ФЗ. Процедура, описанная в статье 18.1 Закона № 135?ФЗ, базируется на тех же принципах, что и процедура, описанная в главе 6 Закона № 44?ФЗ, однако имеет свои особенности. При общности уже перечисленных выше ошибок имеет свои особенности и практика возврата жалоб, поданных по правилам Закона № 135?ФЗ.
Так, одним из распространенных оснований возврата жалобы в случае обжалования действий заказчика в порядке статьи 18.1 Закона № 135?ФЗ является отсутствие в жалобе адреса электронной почты или факса заявителя. Правоприменительная практика показывает, что физическое отсутствие факса или электронной почты у заявителя свидетельствует о несоответствии такой жалобы требованиям законодательства. Ведь в силу пункта 2 части 6 упомянутой статьи 18.1 жалоба подается в письменной форме в антимонопольный орган и должна содержать в том числе почтовый адрес, адрес электронной почты, номер контактного телефона, номер факса заявителя.
Согласно положениям части 6 статьи 18.1 Закона № 135?ФЗ жалоба на действия государственного заказчика может быть принята к рассмотрению только при ее полном соответствии всем требованиям, предъявляемым Законом № 135?ФЗ. Однако может ли считаться правомерным возврат жалобы в случае неуказания заявителем, например, своего адреса электронной почты в силу его отсутствия или номера факса? Каким образом указанное несоответствие препятствует рассмотрению жалобы контрольным органом?
Правоприменительная практика по данному вопросу в большей степени сложилась не в пользу заявителя. Можно констатировать формирование в ней единообразного подхода, согласно которому необходимо указание в жалобе всех сведений, перечисленных в части 6 статьи 18.1 Закона № 135?ФЗ. Так, Арбитражный суд г. Москвы в решении от 29 июля 2016 г. по делу № А40-131836/16 отметил, что указание обществом в жалобе юридического адреса, номера телефона, факса не имеет правового значения, поскольку отсутствие адреса электронной почты заявителя свидетельствует о ее несоответствии требованиям Закона № 135?ФЗ. Указанный правовой подход используется и в решениях Арбитражного суда г. Москвы от 16 ноября 2015 г. по делу № А40-149572/2015, от 8 февраля 2016 г. по делу № А40-212226/15, от 31 марта 2016 г. по делу № А40-19729/2016. И обусловлен он следующим.
В силу части 11 статьи 18.1 Закона № 135?ФЗ решение вопроса о принятии жалобы к рассмотрению либо о ее возвращении принимается антимонопольным органом в течение трех дней со дня ее поступления. При этом общий срок рассмотрения жалобы ограничен семью днями (ч. 14 ст. 18.1). Столь короткий срок административной процедуры обусловлен необходимостью обеспечения прав и законных интересов лиц, заинтересованных в обжалуемых торгах. При этом антимонопольный орган в силу возложенных на него полномочий обязан реагировать на поступившую жалобу в сжатые сроки, чтобы иметь возможность оперативно восстановить права и законные интересы участников торгов в случае их нарушения. Таким образом, установленный частью 14 статьи 18.1 Закона № 135?ФЗ общий срок рассмотрения жалобы не позволяет антимонопольному органу рассылать уведомления о времени и месте ее рассмотрения посредством обычной почтовой связи. Использование электронных средств связи — фактически единственно возможный способ своевременного уведомления о времени и месте рассмотрения жалобы, соответственно электронные контакты являются ее обязательным атрибутом.