Верховный суд о контрактной системе: ключевые тезисы
В предыдущей статье[1]мы рассмотрели ключевые тезисы Обзора, утвержденного Президиумом Верховного Суда России 28 июня 2017 года (далее — Обзор), применимые в любых конкурентных закупках. Теперь проанализируем положения, которые касаются специфики именно контрактной системы.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, начальник отдела правовой экспертизы, кандидат юридических наук
Когда госконтракт ничтожен
Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона от 5 апреля 2013 г. № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44‑ФЗ) и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным. Этот принцип сформулирован в пункте 18 Обзора.
По смыслу статей
Обосновывая такое толкование, служители Фемиды отметили, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с ее недействительностью (п. 2 ст. 168 ГК РФ). Посягающей на публичные интересы является в том числе сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом (п. 75 постановления Пленума Верховного Суда России от 23 июня 2015 г. № 25).
Важным ограничением этого принципа является то, что неисполнение отдельных процедурных требований Закона № 44‑ФЗ не обязательно приводит к нарушению принципов открытости, прозрачности, ограничению конкуренции, необоснованному ограничению числа участников закупки. При отсутствии такого нарушения — а следовательно, и нарушения публичных интересов и законных интересов третьих лиц — контракт не может быть признан ничтожным за одно лишь несоблюдение процедурных требований контрактной системы.
Одним из примеров нарушения, влекущего признание контракта ничтожным, в пункте 26 Обзора названо непредставление обеспечения контракта либо несоответствие представленного обеспечения требованиям законодательства о контрактной системе. При этом согласно пункту 19 Обзора победитель аукциона не может ссылаться на недействительность этого контракта и требовать возврата уплаченной суммы, если контракт был признан недействительным из-за недобросовестных действий самого победителя аукциона.
В примере из Обзора поставщик ссылался на несоответствие государственного контракта требованиям Закона № 44‑ФЗ ввиду представления им самим ненадлежащей банковской гарантии. Этим, по оценке судей, он нарушил пределы осуществления гражданских прав, установленные статьей 10 Гражданского кодекса. Поскольку заказчик исполнил свое обязательство и заключил с поставщиком государственный контракт, а недостоверность банковской гарантии установлена после заключения государственного контракта и вызвана неисполнением поставщиком лежащей на нем обязанности и его недобросовестным поведением, заявление самого поставщика о недействительности сделки в силу пункта 5 статьи 166 Гражданского кодекса не имеет правового значения.
Обязаны заплатить
По общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд без контракта не порождает у исполнителя права требовать оплаты (п. 20 Обзора). И это плохая новость для поставщика: все риски правовых последствий отсутствия контракта возложены на него. Следуя этому правилу, заказчик может не платить за поставленную продукцию здесь и сейчас, а нерасторопному поставщику еще придется доказывать свое право хотя бы на возврат продукции, поставленной без контракта...
Но из правила, по мнению судей, есть несколько исключений.
Во-первых, согласно пункту 21 Обзора даже поставка (или допоставка) без контракта обязательно оплачивается в том случае, когда из закона следует, что поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от его волеизъявления. В приведенном примере было удовлетворено требование об оплате фактически оказанных услуг по обслуживанию резервуарных установок сжиженных углеводородных газов после истечения срока действия госконтракта. При этом суды руководствовались положениями Закона от 21 июля 1997 г. № 116‑ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», согласно которым данные резервуарные установки относятся к таким объектам, и приняли во внимание, что у исполнителя отсутствовала возможность прекратить оказание услуг в связи с недопустимостью создания аварийной ситуации и в целях безопасного и бесперебойного газоснабжения города.
Во-вторых, согласно пункту 22 Обзора даже в отсутствие государственного или муниципального контракта поставка должна оплачиваться в случаях экстренной закупки в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения.
В-третьих, согласно пункту 23 Обзора необходимо оплатить поставку для удовлетворения государственных или муниципальных нужд при истечении срока действия контракта или превышении его максимальной цены в случаях, когда из существа обязательства (например, договор хранения) следует невозможность для исполнителя односторонними действиями прекратить выполнение этого контакта. Если по истечении срока хранения вещь не взята обратно поклажедателем, услуги по дальнейшему хранению подлежат оплате (п. 4 ст. 896 ГК РФ), поскольку вызваны неисполнением поклажедателем своих обязательств по договору и являются вынужденными для хранителя. В таком случае превышение предельной цены государственного контракта не является основанием для отказа от оплаты услуг хранения, фактически оказанных по вине заказчика.
Условия одностороннего расторжения
Верховный Суд России подтверждает и в известной мере абсолютизирует право заказчика на одностороннее расторжение контракта. Для возникновения этого права по смыслу пункта 14 Обзора достаточно лишь соответствующей оговорки в госконтракте. Основания для принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от договора установлены Гражданским кодексом. По мнению судей, неуказание в контракте какого-либо конкретного существенного нарушения обязательства, являющегося основанием для заявления одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права при наличии соответствующего основания в Гражданском кодексе.
Следуя логике пункта 15 Обзора, указание на конкретное нарушение имеет значение лишь тогда, когда в контракте указаны признаки существенного нарушения, совершение которого является надлежащим основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта. Например, если по условиям контракта односторонний отказ может быть совершен только в случае просрочки выполнения работ более чем на 30 дней, то спустя семь дней просрочки у заказчика на возникает такого права.
Наконец, согласно пункту 16 Обзора, даже если заказчик забыл совершить при одностороннем отказе какие-либо действия, предусмотренные частью 12 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ, то это само по себе еще не свидетельствует об отсутствии надлежащего исполнения своих обязанностей, если доказано, что уведомление об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта доставлено исполнителю. Так, судьи поддержали заказчика, который отправил отказ от услуг исполнителя посредством направления заказного письма с уведомлением о вручении, а также электронной почты. По мнению арбитров, уведомление об одностороннем отказе должно быть совершено как посредством извещения исполнителя наиболее оперативным образом (почтой заказным письмом с уведомлением, а также с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающими оперативность уведомления), так и посредством размещения решения в единой информационной системе. В соответствии с пунктом 13 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ государственный (муниципальный) контракт считается расторгнутым по истечении десяти дней с момента, когда считается доставленным первое из юридически значимых сообщений.
Сроки госконтракта неизменны
Стороны не вправе дополнительным соглашением изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту, если иное не установлено законом и заключенным в соответствии с ним контрактом (п. 9 Обзора). Сохранение условий государственных и муниципальных контрактов в том виде, в котором они были изложены в извещении о закупке и в закупочной документации, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок и исполнение контракта на условиях, указанных в документации, — все это, по мнению судей, меры, направленные на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов на предотвращение коррупции и других злоупотреблений. В примере, приведенном в Обзоре, выполнение работ в срок до 1 ноября 2013 года с последующим продлением срока до 31 августа 2014 года ограничило конкуренцию между участниками размещения заказа, что могло повлиять на цену контрактов.
Ошибки на аукционе
По общему правилу обеспечение заявки возвращается участнику закупки, выбывшему из борьбы за подряд. Однако если в течение одного квартала на одной электронной площадке в отношении вторых частей трех аукционных заявок, поданных одним участником, приняты решения о несоответствии требованиям, предусмотренным документацией о таком аукционе, то оператор электронной площадки перечисляет заказчику обеспечение последней заявки.
Одним из необходимых условий для перечисления оператором электронной площадки заказчику денежных средств, внесенных участником в качестве обеспечения этой заявки, является систематичность допущенных нарушений. В пункте 31 Обзора Верховный Суд России подчеркнул, что, оценивая систематичность нарушений и решая вопрос о допустимости перечисления суммы обеспечения заявки заказчику, необходимо учитывать характер допущенных нарушений при подаче заявок, их тождественность, возможность участника восполнить недостатки уже поданных заявок.
Приведен пример: две из трех заявок были поданы почти одновременно, отклонены аукционной комиссией администрации в один день, основания для признания их не соответствующими аукционной документации были аналогичными ввиду непредставления одного-единственного документа. Кроме того, судом установлено, что данное нарушение было допущено всеми участниками аукциона ввиду неясности аукционной документации. При этом заблаговременное ознакомление участника аукциона с аукционной документацией, в том числе касающееся содержания и подачи заявок на участие в аукционах, по мнению суда, само по себе не свидетельствует о том, что участник имеет возможность не допустить ошибок при подготовке и направлении заявки.
Согласно пункту 32 Обзора при определении количества заявок, поданных одним участником торгов на одной электронной площадке в течение одного квартала, и решении вопроса о систематичности допущенных им нарушений не имеет значения количество заказчиков, на извещения которых поданы заявки. Арбитры рассмотрели ситуацию, когда в течение одного квартала на одной электронной площадке было отклонено три заявки общества. Суд пришел к выводу об отсутствии систематических нарушений, поскольку первая заявка была подана по извещению одного заказчика (государственного бюджетного учреждения), а две последующие — другого (администрации).
Также в Обзоре предусмотрены возможности оценки тяжести и системности нарушений, допущенных неосмотрительным участником, чтобы применение этой нормы не было автоматическим и бездумным и не исказило ее публично-правовую цель.
[1]См. журнал «Бюджетный учет» № 9/2017. С. 56—59.