Автоматизированная система управления финансово-­хозяйственной деятельностью учреждений

А. Б. Каневский, первый заместитель министра финансов Иркутской области

А. С. Венецкий, начальник управления информационных технологий Минфина Иркутской области

Л. Е. Сухачева, начальник отдела исполнения бюджета и сметы — главный бухгалтер Минфина Иркутской области

Иркутская область — один из самых больших по площади субъектов Российской Федерации. В регионе осуществляют деятельность 35 органов исполнительной власти, 570 учреждений областного подчинения, в которых работает свыше 100 тыс. сотрудников.

Для обеспечения эффективной и слаженной работы подведомственных организаций, принимая во внимание, что отдельные из них находятся на расстоянии более 1000 километров, правительством региона было принято решение о создании в 2016 году единой централизованной системы управления финансово-хозяйственной деятельностью учреждений (далее — АИС ФХД).

Внедрение АИС ФХД — сложный многоэтапный процесс перехода организаций государственного сектора на принципиально иные современные высокотехнологичные формы управления.

Реализация проекта направлена в первую очередь на обеспечение достоверности бухгалтерского учета и отчетности, повышение прозрачности и открытости информации о финансово-хозяйственной деятельности учреждений, улучшение управляемости бизнес-процессов и как следствие — повышение качества принимаемых решений.

Инструментарий, позволяющий решить поставленные задачи, был встроен в виде базового сегмента наряду с подсистемами закупок, планирования, казначейского исполнения бюджета в функционирующую в регионе информационную систему «Электронный бюджет» (рисунок 1).

Рисунок 1. Базовые сегменты региональной облачной ИС «Электронный бюджет»

Методическое руководство по вопросам ведения бухгалтерского (бюджетного) учета в АИС ФХД осуществляет Минфин Иркутской области.

Ситуация до внедрения централизованной системы

До принятия решения о внедрении централизованной системы в государственных учреждениях области сформировалась достаточно пестрая картина из разрозненных продуктов по ведению бухгалтерского учета и начислению заработной платы.

Учреждения несли значительный объем неэффективных и непроизводительных затрат на создание и поддержку собственных инфраструктурных решений и нестандартных конфигураций, исполнению законодательства в области персональных данных не уделялось внимание на соответствующем уровне.

В учреждениях управленческая отчетность составлялась по запросам органов власти, как правило, вручную, в связи с чем не могла гарантировать объективность и достоверность данных, лежащих в ее основе.

Кроме того, действовавшая в областных организациях система учета обладала рядом принципиальных недостатков, к которым можно отнести и невысокое качество регламентированной отчетности в учреждениях, расположенных в отдаленных территориях, и отсутствие прозрачности ведения учета, несовершенство механизмов предварительного контроля и невозможность осуществления на регулярной основе финансового мониторинга деятельности подведомственных организаций.

Устранение отмеченных недостатков напрямую зависело от того, насколько успешно пройдет внедрение централизованного решения по управлению финансово-хозяйственной деятельностью учреждений.

Параметры системы

Построение региональной информационной системы «Электронный бюджет» предполагает создание полноценной ERP-системы^[1], обеспечивающей в том числе автоматизацию управления, учета, контроля и анализа бизнес-процессов.

В качестве наиболее существенных критериев выбора програм­много обеспечения для создания единой системы управления финансово-хозяйственной деятельностью учреждений использовались следующие характеристики:

1. Функциональность (наличие набора подсистем):

• ведение бухгалтерского (бюджетного) учета;
• расчет и начисление заработной платы;
• управление кадрами;
• ведение учета школьного и диетического питания;
• консолидация регламентированной и управленческой отчетности.

2. Масштабируемость: обеспечение одновременной работы свыше 4000 пользователей.

3. Открытость: возможность модификации системы собственными силами в целях учета особенностей действующих бизнес-процессов.

4. Наличие автономного рабочего места в целях обеспечения функционирования системы в удаленных и труднодоступных районах области, где отсутствует стабильное интернет-соединение.

5. Использование облачной архитектуры: для каждой из подведомственных организаций на собственных вычислительных мощностях выделяются отдельные области данных, в которых хранится и обрабатывается соответствующая информация. За счет организации единого информационного пространства консолидация данных может производиться в автоматическом режиме в соответствии с устанавливаемым администратором регламентом.

Также, для того чтобы в дальнейшем владелец системы имел возможность приобретения дополнительных программных модулей, обеспечивающих поддержку автоматизации предметных областей деятельности, платформа как средство разработки прикладных решений должна быть современной и популярной в среде разработчиков программного обеспечения.

Далеко не все предлагаемые на рынке программные продукты, автоматизирующие бизнес-процессы в государственном секторе, обладают вышеперечисленными характеристиками.

Факторы повышения эффективности системы управления

Внедрение централизованной системы продолжалось в течение 2015–2016 годов. В процесс было вовлечено более десяти специализированных компаний, разработчики и методологи, интеграторы систем информационной безо­пасности, специалисты службы технической поддержки.

На качественно новый уровень выведен вопрос обеспечения надежности и безопасности системы — создан и аттестован по всем требованиям законодательства о защите информации современный высокопроизводительный центр обработки данных, производится регулярное резервное копирование информации.

За вопросы отказоустойчивости и работоспособности системы на профессиональной основе отвечает областное государственное учреждение — ОГАУ «Информационно-технический центр» (далее — ОГАУ ИТЦ).

В структуре ОГАУ ИТЦ выделено специализированное подразделение, функциональные обязанности которого включают обеспечение технической и методической поддержки АИС ФХД. Горячая линия позволяет специалистам учреждений на безвозмездной основе оперативно получать квалифицированную помощь по работе в системе. Функционирует call-центр, в закрытой части портала системы сформирована база знаний, подготовлены видеоинструкции по наиболее актуальным вопросам учета.

Экономической эффективности в данном проекте не отводится главенствующая роль, тем не менее пренебречь результатами оптимизации затрат мы не вправе — централизация ресурсов позволила значительно сократить совокупные расходы на приобретение и обслуживание серверных станций, обновление и сопровождение системы, консультационную поддержку при одновременном увеличении качества оказываемых услуг.

Перевод учреждений в облачную систему

Подготовительный этап реализации проекта внедрения АИС ФХД сопровождался разработкой автоматизированной процедуры переноса баз данных учреждений в облачную систему. Данная процедура включала в себя ряд последовательных мероприятий:

• диагностика информационной базы на полноту ведения учета, выявление ошибок;
• последующая обработка базы, включая исправление исходных данных;
• конвертация и загрузка информационных баз из предыдущих редакций в облако;
• автоматизированная проверка данных после перехода на ведение учета в новой системе.

Уже на подготовительном этапе аудит информационных баз отдельных организаций выявил искажения в учете, без устранения которых учреждения не могли быть допущены к работе в системе. Таким образом, факт успешного перехода в облако одновременно являлся своего рода знаком качества, подтверждающим надлежащий уровень ведения учета (рисунок 2).

Рисунок 2. Этапы перевода учреждений на ведение бюджетного (бухгалтерского) учета, расчет и начисление заработной платы в АИС ФХД

В соответствии с разработанной методикой тиражирования миграция более 600 организаций в облачную систему происходила поэтапно в течение года и сопровождалась сотрудниками ОГАУ ИТЦ при условии обязательного подписания с учреждением специального соглашения об уровне предоставления услуги (SLA^[2]).

В рамках соглашения урегулированию подлежали вопросы обеспечения доступа пользователей к АИС ФХД, методического сопровождения прикладных решений, обязательств по защите персональных данных, обоснования использования автономного рабочего места и другие вопросы, связанные с работой в системе.

Повышение качества ведения бюджетного (бухгалтерского) учета

Использование централизованного программного обеспечения позволяет детализировать расходы учреждений вплоть до первичного документа, совершенствовать технологии управленческого учета, разрабатывать новые виды аналитической отчетности, оперативно консолидировать запрашиваемую информацию.

Наполнив систему управленческими формами отчетности, мы будем иметь возможность проводить комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений, используя объективные исчерпывающие данные, готовить к принятию взвешенные и обоснованные решения по повышению эффективности бюджетных расходов.

Ежедневно во всех государственных учреждениях совершается множество хозяйственных операций, АИС ФХД обеспечивает доступ ко всей информации о движении материальных, финансовых потоков, кадровых перемещениях одним щелчком мыши. Вместе с тем очевидно, что без проведения мероприятий по повышению качества и надежности исходных данных ценность управленческой отчетности будет оставлять желать лучшего — принцип GIGO^[3] не позволит достичь ожидаемого эффекта.

Информация должна быть предварительно систематизирована и подготовлена к проведению аналитических мероприятий. Перед финансовым органом региона стоит задача по организации процессов унификации методик учета, стандартизации нормативно-справочной информации.

Для решения данной задачи при министерстве финансов региона создан методический совет по вопросам бюджетного (бухгалтерского) учета и составления отчетности в АИС ФХД.

Кроме того, в рамках мероприятий по повышению эффективности расходов и управления бюджетными средствами главными администраторами областного бюджета Минфином Иркутской области подготовлены соответствующие изменения в порядок организации мониторинга качества финансового менеджмента органов исполнительной власти и государственных учреждений региона.

Так, состав индикаторов, характеризующих уровень учета и отчетности, дополнен следующими показателями:

• соответствие показателей бюджетной (бухгалтерской) отчетности организаций данным учета, отраженным в АИС ФХД;
• ведение кадровыми подразделениями организаций кадрового учета в АИС ФХД;
• достоверность учета в АИС ФХД выплат заработной платы.

Оценку данных показателей планируется проводить ежегодно, вместе с тем, по мере развития системы и автоматизации иных функциональных направлений, перечень индикаторов будет дополняться и совершенствоваться.

Разработка системы мониторинга и контроля

Финансовый орган региона проводит активную политику по усилению ответственности руководителей органов власти за организацию ведомственного финансового контроля и аудита.

В качестве основы для осуществления мониторинга и контроля за эффективностью расходов регионального бюджета используются возможности АИС ФХД оперативно формировать достоверную управленческую отчетность об уровне средней заработной платы отдельных категорий работников, наличии просроченной кредиторской, дебиторской задолженности, сведения об использовании особо ценного движимого и иного закрепленного за учреждениями имущества, стоимость одного дня питания в медицинских и образовательных организациях и другие.

Так, для оценки соответствия осуществляемой учреждениями деятельности требованиям трудового законодательства в процессы организации предварительного, текущего и последующего контроля структурами финансового контроля и аудита в органах исполнительной власти, службой государственного финансового контроля региона внедряется мониторинг уровня заработной платы сотрудников (рисунок 3).

Рисунок 3. Пример аналитической отчетности о системе оплаты труда сотрудников учреждений

Начиная с января 2017 года ежемесячный мониторинг проводится на основе аналитических отчетов, подготовленных в системе АИС ФХД. Мы располагаем обезличенной информацией о системе оплаты труда работников государственных учреждений, которая включает в себя:

• оклады (должностные оклады), ставки заработной платы;
• выплаты компенсационного характера;
• выплаты стимулирующего характера.

В целях осуществления контроля за правильностью установления численности и оплаты труда по должностям руководителей, специалистов, служащих и профессий рабочих согласование структуры и штатного расписания организации может проводиться учредителем в электронном виде непосредственно в системе.

Не менее важен контроль за сохранностью и использованием по назначению объектов, входящих в реестр недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Объективная сложность ведения реестра связана с необходимостью своевременного предоставления в уполномоченный орган информации об объектах учета. Информация должна направляться непосредственно правообладателями (балансодержателями) данного имущества, в том числе государственными учреждениям региона, что требует продолжительного времени на пересылку документов.

Вместе с тем контроль за актуализацией реестра государственной собственности области может осуществляться по данным бухгалтерского учета, отраженным в системе. Согласование учредителем документов, необходимых для внесения, изменения и исключения сведений об объекте учета из реестра, также планируется автоматизировать средствами АИС ФХД (рисунок 4).

Рисунок 4. Пример аналитической отчетности об особо ценном движимом имуществе

Предотвратить нарушения в финансово-бюджетной сфере, не допустить формирования неэффективных бюджетных расходов в дальнейшем смогут только те учредители, которые в полной мере используют преимущества системы учета и раскрытия информации о расходах сети подведомственных учреждений.

Как видим, облачная система позволила значительно расширить возможности учредителя эффективно осуществлять процедуры ведомственного финансового контроля. Финансовые нарушения, которые ранее могли быть установлены только при проведении выездных проверок, сегодня выявляются и устраняются внутри ведомства до этапа составления и сдачи бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Кроме того, в рамках проведения финансового аудита разрабатываются специальные регламенты онлайн-аудита, при которых системой обеспечивается доступ в режиме реального времени ко всей необходимой информации о работе подведомственных организаций.

Совершенствование системы консолидации отчетности

К одному из наиболее важных и критически значимых бизнес-процессов относится консолидация регламентированной отчетности. С момента внедрения АИС ФХД областные учреждения не располагают возможностью сдавать отчетность учредителю, не осуществляя при этом учета на должном уровне в течение года (рисунок 5).

Рисунок 5. Формирование достоверной (не)регламентированной отчетности

Регламентированная бухгалтерская (бюджетная) отчетность формируется непосредственно в учетной системе и в неизменном виде направляется для составления сводной отчетности в орган исполнительной власти, осуществляющий в отношении учреждения функции и полномочия учредителя.

В случае выявления искажений данных бюджетного учета в промежуточной месячной и/или квартальной отчетности финансовым органом, главным распорядителем бюджетных средств в целях недопущения составления недостоверной годовой отчетности принимаются решения о дополнительной периодичности представления отдельных форм бюджетной отчетности.

Таким образом, сплошная сверка с учетными данными позволяет с полной уверенностью говорить о достоверности консолидированной на уровне региона отчетности.

Перспективы развития системы

Выделены ключевые направления развития системы, разрабатывается механизм интеграции с автоматизированным центром казначейского исполнения бюджета, реестром государственной собственности, с учетом активного развития механизма электронной цифровой подписи осуществляется поэтапный переход к безбумажной бухгалтерии, что окажет значительное влияние на дальнейшую оптимизацию непроизводительных затрат.

Очевидно, решение вопроса интеграции АИС ФХД с внешними информационными системами резко снизит неэффективные затраты и в значительной степени повысит производительность труда работников бухгалтерии (рисунок 6).

Рисунок 6. Перспективы интеграции АИС ФХД с внешними системами

Кроме того, специально созданной рабочей группой прорабатывается вопрос создания общего центра обслуживания (далее — ОЦО), в первую очередь для целей ведения бухгалтерского учета.

Практика внедрения ОЦО в крупнейших распределенных компаниях и холдингах подтверждает: залог успешного функционирования общего центра — наличие централизованной облачной системы учета. Вместе с тем данное условие является обязательным, но не единственным. Принятию решения о создании ОЦО должен предшествовать реинжиниринг всех действующих бизнес-процессов учета для их последующей тотальной автоматизации и роботизации. Как результат большая часть процессов учета будет выполняться системой самостоятельно.

Движение к поставленным целям позволит правительству Иркутской области достичь одного из основных приоритетов государственной политики в сфере управления региональными финансами — повысить качество и эффективность финансового менеджмента в государственном секторе.

^[1] Enterprise Resource Planning — автоматизированная система управления ресурсами организации.

^[2] Service Level Agreement — договор между заказчиком услуги и ее поставщиком, содержащий описание услуги, права и обязанности сторон и согласованный уровень качества предоставления данной услуги.

^[3] Garbage in — garbage out, в переводе: «информационный мусор на входе — неверные результаты на выходе».