Особенности проведения проверок региональными контрольно-счетными органами

В повседневной жизни бухгалтерским службам бюджетных учреждений приходится сталкиваться с достаточно большим количеством проверяющих органов. Одним из них в последнее время все чаще становятся органы государственного финансового контроля — счетные палаты региональных и муниципальных органов власти.


Актуальность проведения проверок контрольно-счетными органами (далее — КСО) на сегодняшний день более чем доказана. В тех регионах, где существуют сильные органы внешнего финансового контроля, как показывает практика, соблюдение бюджетного законодательства находится на высоком уровне. В настоящее время КСО созданы во всех регионах Российской Федерации, во многих (Краснодарский край, Иркутская область) создана целая система внешнего финансового контроля, включающая в себя не только региональную палату, но и совокупность муниципальных КСО.

Для понимания того, зачем контролеры приходят в первую очередь в бухгалтерию бюджетного учреждения или иного получателя бюджетных средств (далее — ПБС) и на что нацелена проверка, необходимо разобраться с задачами, стоящими перед КСО (изложены они в законе субъекта или нормативном документе муниципалитета о КСО).

В первом приближении вся работа КСО делится на две важнейшие составляющие: экспертно-аналитическая работа и контрольные мероприятия.

Экспертно-аналитическое направление связано с:

• оценкой обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета субъекта РФ или муниципалитета;
• отслеживанием своевременного их исполнения;
• анализом межбюджетных отношений;
• проведением внешней проверки отчета об исполнении бюджетов;
• проведением финансовой экспертизы проектов законов и нормативно-правовых актов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет соответствующего  бюджета или влияющие на формирование и исполнение бюджета.

На контрольном направлении остановимся более подробно. В его задачи среди прочего входят:

• организация и осуществление контроля за целевым использованием, законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета соответствующего уровня, в том числе за движением средств в финансово-кредитных учреждениях и организациях, использующих бюджетные средства;
• контроль за поступлением средств в бюджет от распоряжения собственностью субъекта РФ (муниципалитета), определение эффективности ее использования.

Состоит КСО из председателя, заместителей председателя, аудиторов, которые входят в состав Коллегии КСО, и собственно инспекторского и обслуживающего аппарата. В бухгалтерию ПБС, как правило, приходят инспекторы соответствующих направлений деятельности КСО.

Свою работу КСО строит на основании планов на соответствующий период времени и внеплановых поручений, исходящих от законодательной (представительной) или исполнительной ветви власти региона (муниципалитета). На основании этих планов для проведения проверки выписывается поручение с указанием вопросов, подлежащих проверке, состава проверяющих и срока проверки (если это предусмотрено Регламентом КСО). Возглавляет проверку, как правило, аудитор палаты.

Итак, мы определились с полномочиями КСО, его составом и основными документами, с которыми сотрудники КСО выходят на проверяемый объект.

Начало проверки выглядит довольно обыденно: пришли инспекторы, ознакомили руководителя организации с поручением на проведение проверки и… попали в бухгалтерию.
В ходе проверки проводится документальное и фактическое изучение финансовых и хозяйственных операций, совершенных учреждением  в проверяемый период. Контрольные действия по фактическому изучению осуществляются путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и т. п.

При проверке в обязательном порядке проводятся контрольные действия в отношении кассовых и расчетных операций, операций по лицевым, расчетным и валютным счетам, операций с материальными ценностями, а также по изучению:

• учредительных, регистрационных, плановых, бухгалтерских, отчетных и других документов по их форме и содержанию;
• полноты, своевременности и правильности отражения совершенных финансовых и хозяйственных операций в бюджетном учете и отчетности, в том числе путем сопоставления записей в учетных регистрах с первичными учетными документами, показателей бухгалтерской отчетности с данными аналитического учета;
• фактического наличия, сохранности и правильного использования материальных ценностей, находящихся в государственной или муниципальной собственности, денежных средств и ценных бумаг, достоверности расчетов, объемов поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг, операций по формированию затрат и финансовых результатов;
• постановки и состояния бюджетного учета и бухгалтерской (бюджетной) отчетности в проверяемом учреждении;
• состояния системы внутреннего контроля в проверяемом учреждении, в том числе наличия и состояния текущего контроля над движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой оприходования, сохранностью и фактическим наличием продукции, денежных средств и материальных ценностей, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг;
• принятых учреждением мер по устранению нарушений, возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц по результатам предыдущей проверки.

Исполнение бюджетного процесса
В данном разделе инспекторы обращают внимание на исполнение бюджетного законодательства. А также на правильность составления и утверждения бюджетной сметы учреждения. Учтены ли в смете:

• средства, получаемые из бюджета;
• средства, получаемые из внебюджетных фондов;
• доходы, получаемые от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности.

По расходам проверяется правильность применения нормативных актов при обосновании расчетов.

Далее инспекторы анализируют исполнение сметы. Проверка составления и исполнения бюджетной сметы является одним из наиболее сложных вопросов проверки финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Проверяющим, да и бухгалтерам, приходится учитывать изменения нормативной базы (происходящие довольно часто). Если бухгалтерские службы учреждений будут знать, как проводится проверка, а также на какие вопросы обращают внимание ревизоры, то это позволит не допускать и своевременно устранять нарушения законодательства в области составления и исполнения смет бюджетными учреждениями.

Особое внимание уделяется следующим разделам сметы:

Проверка расчетов по оплате труда (подстатья 211 «Заработная плата»)
Проверяется соответствие расчетов федеральному и региональному законодательству, положению об оплате труда и премировании учреждения. Также проверяется штатное расписание учреждения.

Проверка прочих услуг (подстатья 226 «Прочие работы, услуги»)
На данную подстатью относятся расходы учреждения по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221–225, в целях оказания государственных (муниципальных) услуг. Так как данная подстатья имеет широкий спектр применения, то инспекторы анализируют правильность отнесения расходов на данную подстатью.

Проверка прочих расходов (подстатья 290 «Прочие расходы»)
На данную статью относятся расходы, не связанные с оплатой труда, приобретением услуг учреждениями для собственных нужд, обслуживанием государственных и муниципальных долговых обязательств, предоставлением за счет средств бюджетов безвозмездных и безвозвратных трансфертов организациям, бюджетам, осуществлением социального обеспечения.

Проверка поступления и расходования нефинансовых активов (статья 310 «Увеличение стоимости основных средств», 320 «Увеличение стоимости нематериальных активов», 330 «Увеличение стоимости непроизведенных активов», 340 «Увеличение стоимости материальных запасов»)
При анализе расходов по указанным статьям проверяют порядок отнесения имущества к определенной группе объектов нефинансовых активов, оприходования, списания, начисления амортизации, проведения инвентаризации, целесообразность использования средств на предметы снабжения и расходные материалы, соответствие произведенных расходов утвержденной смете по соответствующему коду бюджетной классификации, правильность расходования средств на приобретение продуктов питания и обоснованность их списания, правильность расходования средств на приобретение горюче-смазочных материалов, соблюдение при их списании норм расхода, соблюдение порядка закупки товаров и услуг.

Проверка целевого использования средств бюджета
Нецелевое использование средств бюджета является самым распространенным и исторически первым из установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации нарушений бюджетного законодательства.

Нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:

• использования средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
• использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
• иных видов нецелевого использования средств бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Последствия нецелевого использования бюджетных средств регулирует статья 289 Бюджетного кодекса.

Проверка постановки и состояния бюджетного учета и отчетности
Проверка осуществляется в соответствии с положениями Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н (далее — Инструкция № 25н).

В ходе проверки организации бухгалтерского учета изучают структуру бухгалтерской службы, формы и методы ведения бухгалтерского учета. Также проверяется наличие и соблюдение утвержденного руководителем графика документооборота, применение унифицированных форм финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации, ведение предусмотренных нормативными документами регистров бухгалтерского учета. Инспекторы могут изучить и правильность оформления первичных документов (правильность заполнения реквизитов, наличие исправлений, не оговоренных в установленном порядке, подлинность подписей должностных и материально ответственных лиц, правильность подсчетов в документах, достоверность первичных документов).

В ходе проверки осуществляются:

• проверка операций по движению средств на счетах в органах казначейства;
• проверка порядка ведения кассовых операций;
• проверка расчетов с подотчетными лицами;
• проверка расчетов с прочими дебиторами и кредиторами;
• проверка учета основных средств и материальных запасов;
• проверка предпринимательской деятельности учреждения.

В процессе проверки у инспекторов могут возникать вопросы. В связи с этим они вправе требовать письменных объяснений от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации, справки.

В ходе проверки может проводиться встречная проверка. Она осуществляется путем сличения записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации.

Оформление результатов проверки
По итогам проведения проверки должностные лица КСО составляют и подписывают акты, отчеты, заключения, справки и другие документы, предусмотренные Регламентом КСО, за достоверность которых несут персональную ответственность.

Акт проверки состоит из вводной, описательной и заключительной частей.

Вводная часть акта проверки должна содержать следующие сведения:

• тему проверки;
• дату и место составления акта проверки;
• номер и дату удостоверения на проведение проверки;
• основание назначения проверки, в том числе указание на плановый характер либо проведение по обращению, требованию или поручению соответствующего органа;
• проверяемый период;
• срок проведения проверки;
• сведения о проверенной организации: полное и краткое наименование, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), ОГРН, код по Сводному реестру главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета (при наличии);
• ведомственную принадлежность и наименование вышестоящего органа с указанием адреса и телефона такого органа (при наличии);
• сведения об учредителях (участниках) (при наличии);
• имеющиеся лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности;
• перечень и реквизиты всех счетов в кредитных организациях, включая депозитные, а также лицевых счетов (включая счета, закрытые на момент ревизии (проверки), но действовавшие в проверяемом периоде) в органах казначейства;
• фамилии, инициалы и должности лиц, имевших право подписи денежных и расчетных документов в проверяемый период;
• кем и когда проводилась предыдущая проверка, а также сведения об устранении нарушений, выявленных в ходе нее;
• иные данные, необходимые для полной характеристики проверенного учреждения.

Описательная часть акта проверки должна содержать описание проведенной работы и выявленных нарушений по каждому вопросу программы проверки.

Обязательно делаются ссылки на соответствующие нормативные документы, которые нарушены или не соблюдены, и на внутренние документы учреждения, подтверждающие достоверность сделанных в акте записей (приказы, распоряжения руководителя (его заместителей), выполнение которых привело к нецелевому использованию средств бюджета).

Заключительная часть акта проверки должна содержать обобщенную информацию о результатах проверки, в том числе выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений их общей суммы. Суммы выявленного нецелевого использования бюджетных средств указываются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Результаты проверок доводятся до сведения руководства проверяемого учреждения, а также других организаций и лиц по усмотрению КСО. Руководство проверяемого учреждения имеет право на ознакомление с актом и выражение своего мнения о результатах проверки, которое прилагается к акту. Результаты проверки утверждаются на Коллегии КСО и направляются в виде аналитического материала в законодательные (представительные) органы власти субъекта или муниципального образования.

О выявленных сотрудниками КСО нарушениях закона и причиненном ущербе КСО информирует соответствующий вышестоящий (для проверяемой организации) орган в виде представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению ответственных должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. При выявлении нарушений закона, влекущих за собой уголовное или административное наказание, КСО представляет соответствующие материалы проверки в правоохранительные и иные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений финансово-хозяйственной и иной деятельности, наносящих реальный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а также в случаях несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений КСО, создания препятствий для проведения проверочных мероприятий, включая непредставление или неполное предоставление запрашиваемых материалов, КСО имеет право давать государственным органам и руководству проверяемых организаций, независимо от формы собственности, обязательные для исполнения предписания с указанием сроков их исполнения, которые могут быть обжалованы в судебном порядке.

Ответственность за неисполнение предписаний и иных законных требований должностных лиц КСО предусматривается в соответствующих нормативных документах субъекта РФ.

Стандартные нарушения
Стандартными нарушениями для объектов контроля являются:

• несоблюдение принципов полноты отражения доходов и расходов бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств;
• несоблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств;
• увеличение расходов за счет роста дефицита бюджета;
• несоблюдение требований в части превышения ограничений расходования бюджетных средств;
• несоблюдение принципа целевого использования средств;
• неисполнение требования о предотвращении отрицательных результатов хозяйственной деятельности в результате операций по излишней уплате налогов в бюджет;
• несоблюдение правил установления ежемесячных надбавок и доплат, выплачиваемых из надтарифного фонда оплаты труда;
• отсутствие лицензии (разрешения) на право ведения образовательной деятельности;
• оказание платных образовательных услуг вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета.

Анализ совокупности фактов нарушений, выявляемых по итогам  выполненных КСО контрольных мероприятий, в разрезе отраслей законодательства Российской Федерации выглядит следующим образом:

• нарушения в сфере бюджетного законодательства;
• нарушения иного федерального законодательства;
• нарушения законодательства об организации бухгалтерского (бюджетного) учета.

Подводя итог нашему рассуждению об особенностях проведения проверок контрольно-счетными органами регионального и муниципального уровня, хотелось бы подчеркнуть, что опасаться прихода финансовых контролеров в бухгалтерию того или иного учреждения, получающего или использующего бюджетные средства субъекта РФ или муниципалитета, не стоит. Главная цель финансовых контролеров — не найти и наказать, а помочь исправить ошибки, принять все меры к недопущению появления их впредь, что, конечно, не исключает наступления ответственности при выявлении злоупотреблений и наличии умысла в совершении противоправных действий.

Источник: © Бюджетный учет, 2008, № 2