Исполнение доходов по новому Бюджетному кодексу

Изменения, произошедшие с Бюджетным кодексом, во многом облегчат работу учреждений. И надо заметить, это было бы невозможным без постоянных системных преобразований в части исполнения бюджетов.


Доходы, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации, изначально централизуются на федеральном уровне на счетах, открытых в учреждениях Банка России на балансовом счете 40101 «Доходы, распределяемые между бюджетами», с последующим их распределением по бюджетам в соответствии с нормативами отчислений в бюджеты, установленными бюджетным законодательством.

При этом только территориальные органы Федерального казначейства наделены полномочиями по учету и распределению (перечислению) поступающих от плательщиков средств на единые счета бюджетов.

Для обеспечения точного распределения поступающих средств территориальные органы Федерального казначейства делят поступления в бюджетную систему Российской Федерации на два потока. К первому относятся выясненные средства, которым соответствуют правильно оформленные расчетные документы. Средства первого потока незамедлительно перечисляются территориальными органами Федерального казначейства на единые счета бюджетов в полном соответствии с нормативами, утвержденными бюджетным законодательством. Ко второму потоку относят средства, классифицируемые как невыясненные поступления, если соответствующие расчетные документы заполнены неправильно. До выяснения эти средства, очевидно, не могут быть корректно перечислены на единые счета бюджетов в соответствии с нормативами, и поэтому они временно, до выяснения, находятся на одном из счетов бюджетов.

Территориальные органы Федерального казначейства оценивают правильность оформления расчетных документов по заданному нормативно-правовыми актами алгоритму. Тем самым они выполняют своего рода функции текущего финансового контроля за содержанием информации, указываемой в первичных (расчетных) документах в рамках полномочий по распределению поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Контроль за правильностью оформления платежных (расчетных) документов возлагается на администраторов соответствующих поступлений в бюджет. При этом правила указания информации в полях расчетных документов устанавливаются приказом Минфина России. На момент опубликования статьи это приказ Минфина России от 24 ноября 2004 г. № 106н.

В настоящее время администраторами поступлений в бюджет являются органы государственной власти, местного самоуправления, управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также учреждения, созданные органами госвласти и органами местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Информация о поступлениях в бюджеты (в том числе информация о невыясненных поступлениях) представляется территориальными органами Федерального казначейства администраторам поступлений в бюджет. Для обеспечения информационного обмена между администраторами поступлений в бюджет и территориальными органами Федерального казначейства заключаются соглашения. При этом правовым основанием для заключения соглашения является нормативно-правовой акт, устанавливающий права данного органа власти (бюджетного учреждения) по администрированию доходных источников.

Организация информационного обмена между территориальными органами Федерального казначейства и администраторами поступлений в бюджет является лишь одним из последующих этапов организации работы по администрированию поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Полномочия территориальных органов Федерального казначейства при распределении поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и взаимодействии с администраторами поступлений в бюджет реализуются в соответствии с приказом Минфина России (приказ от 16 декабря 2004 г. № 116н, далее — Приказ № 116н).

Основополагающими этапами организации работы по администрированию поступлений в бюджет являются:

1. установление общего порядка закрепления полномочий администратора поступлений в бюджет за органами государственной власти (органами местного самоуправления);
2. утверждение нормативно-правовых актов органов государственной власти (органов местного самоуправления), которые, в свою очередь, содержат нормы по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет за территориальными органами, подведомственными учреждениями (обособленными подразделениями).

О нормотворчестве
Общий порядок закрепления поступлений в бюджет за органами госвласти (органами местного самоуправления) — администраторами поступлений в бюджет устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России. Сейчас это приказ Минфина России от 8 декабря 2006 г. № 168н.

На основании постановления Правительства Российской Федерации о мерах по реализации Закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 2007 г. № 126) и в соответствии с общим порядком закрепления поступлений за федеральными органами государственной власти утверждается нормативно-правовой акт федерального органа государственной власти (далее — акт федерального администратора). Он содержит нормы по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет по ведомственной структуре федерального органа госвласти.

---

Для справки
Достаточным условием для полноценного ведения бюджетного учета поступлений является заключение на основании утвержденных нормативно-правовых актов по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет соглашений об информационном взаимодействии между администраторами и территориальными органами Федерального казначейства.

---

В соответствии с указанным постановлением администраторам доходов федерального бюджета — федеральным органам государственной власти, иным администраторам доходов федерального бюджета, являющимся ГРБС, и Центральному банку Российской Федерации в двухмесячный срок после вступления в силу постановления необходимо обеспечить закрепление соответствующих полномочий администратора доходов федерального бюджета за их территориальными органами и учреждениями и проведение мероприятий по уточнению невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет.

В нормативно-правовом акте федерального администратора в обязательном порядке прописывается перечень доходных источников (источников финансирования дефицита бюджета), администрируемых соответствующим территориальным органом (подведомственным бюджетным учреждением, обособленным подразделением) в разрезе кодов бюджетной классификации. Кроме того, рекомендуется установить порядок исполнения следующих типовых операций администратора по каждому доходному источнику (виду дебиторской задолженности):

• начисления (в какой момент и на основании каких первичных документов следует оформлять бухгалтерские записи по начислению соответствующей дебиторской задолженности);
• учета поступивших сумм в бюджетную систему;
• оформления решения о возврате излишне уплаченных сумм в бюджет;
• других операций (например, операций по обмену информацией между территориальными органами (подведомственными учреждениями, структурными подразделениями).

В аналогичном порядке утверждаются нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Издание нормативно-правовых актов по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет является необходимым условием для ведения полноценного бюджетного учета поступлений. При отсутствии акта у органа государственной власти, местного самоуправления (учреждения) невозможен информационный обмен между ним и территориальным органом Федерального казначейства.

Это, в частности, приводит к неисполнению территориальными органами Федерального казначейства решений таких органов о возврате излишне уплаченных сумм, увеличению объема невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет того публично-правового образования, в ведении которого они находятся, если в полях платежных документов указаны их реквизиты.

Основные трудности при организации работы по администрированию поступлений в бюджетную систему связаны с децентрализованным характером процесса утверждения нормативно-правовых актов администраторов. То есть тех актов, которые являются ядром всей нормативно-правовой базы в части исполнения бюджетов по доходам. Децентрализация обусловлена тем, что фактически каждый доходный источник имеет свои существенные особенности, как в части взимания (взыскания), так и в части учета (начисления).

Следовательно, адекватно отразить указанные особенности в организационном плане может только тот орган власти, который обладает полномочиями по взиманию (взысканию) или осуществляющий операции сектора государственного управления, с которыми неразрывно связаны соответствующие кассовые поступления в бюджетную систему. Кроме того, общий порядок закрепления поступлений за органами государственной власти (органами местного самоуправления), в соответствии с которым утверждаются нормативно-правовые акты администраторов, в силу своей общности не определяет однозначно, кто является администратором отдельных видов доходных источников. Это затрудняет издание корректно оформленных актов администраторов.

Таким образом, отработка норма­тив­но-правовой базы, задающей условия для полноценного ведения бюджетного учета всех поступлений в бюджетную систему, требует длительного времени и уже занимает три года (2005–2007).

Рассмотрим типовые вопросы, которые возникают при составлении нормативно-правовых актов администраторов.

Правоприменительная практика в 2005–2007 годах
Общий порядок закрепления поступлений за органами государственной власти (органами местного самоуправления) — администраторами поступлений в бюджет в целом был утвержден в 2005 году. Он заключался в следующем.

Приказом Минфина России (Законом о бюджетной классификации Российской Федерации) устанавливается закрепление конкретных видов доходных источников бюджетов за соответствующими федеральными органами государственной власти (например, налоги (за исключением отдельных видов государственной пошлины) закреплены за Федеральной налоговой службой, таможенные пошлины — за Федеральной таможенной службой и т. д.).

Такое закрепление оформляется в виде отдельного приложения к приказу Минфина России (Закону о бюджетной классификации Российской Федерации).

Далее устанавливается, что субъекты Российской Федерации вправе в аналогичном порядке закрепить доходные источники за соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации — администраторами, но только по тем доходным источникам, которые не включены в указанное приложение к приказу Минфина России. Например, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут быть закреплены в качестве администраторов налоговых платежей, поскольку налоги закреплены за Федеральной налоговой службой.

Наконец, муниципалитеты также вправе закреплять доходные источники за соответствующими органами местного самоуправления, но только по тем доходным источникам, которые не закреплены ни за федеральными органами государственной власти в соответствии с вышеуказанным приложением к приказу Минфина России, ни за органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, к доходным источникам, администрируемым органами местного самоуправления, относятся доходы от оказания платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, но не могут относиться налоги или доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной собственности.

Порядком также регулируется установление значений кодов администраторов (1–3 знаки КБК). Федеральным администраторам соответствуют значения кода главного распорядителя (прямого получателя) средств федерального бюджета (ФНС — 182, ФТС — 153, Минфин — 092 и т. д.). Органам государственной власти субъектов Российской Федерации (органам местного само­управления) могли быть присвоены значения по решению субъектов Российской Федерации (муниципалитетов) без ограничений, то есть не исключались случаи, когда коды федеральных администраторов и коды органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпадали.

По умолчанию исходя из определения понятия «администратор поступлений в бюджет» предполагалось, что при закреплении доходных источников законодатель руководствуется правилом: администратором поступлений в бюджет является тот орган власти, который в соответствии с учредительными (законодательными) актами наделен либо полномочиями по непосредственному взиманию платежа (например, полномочия ФНС по взиманию налогов), либо полномочиями по осуществлению операций сектора государственного управления, с которыми неразрывно связаны соответствующие кассовые поступления (например, кассовые поступления государственной пошлины за совершение органом власти юридически значимого действия).

В соответствии с указанным правилом были сформированы приложения 11 (в части доходов) и 12 (в части источников финансирования дефицита бюджета) к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 10 декабря 2004 г. № 114н.

Однако по отдельным видам поступлений (денежные взыскания (штрафы), доходы от реализации и использования государственного и муниципального имущества, межбюджетные трансферты) указанное правило закрепления требует уточнения, поскольку при мобилизации этих поступлений задействованы одновременно несколько органов власти (например, при заключении договора аренды федерального имущества со стороны государства выступают как собственник федерального имущества — Росимущество, так и федеральное учреждение, в оперативном управлении которого находится имущество, — арендодатель).

В этих случаях требуются дополнительные указания. В 2006 году приказом Минфина России от 20 июля 2006 г. № 96н были внесены соответствующие изменения в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. В соответствии с ними были установлены четкие критерии определения администраторов указанных поступлений. Например, администраторами денежных взысканий (штрафов) являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, вынесшие постановления о наложении штрафов по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

В случае вынесения постановления о наложении штрафа судом (мировым судьей) по результатам рассмотрения дела, направленного органом государственной власти, местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, администрирование соответствующих поступлений осуществляется органом государственной власти, местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, направившим дело на рассмотрение в суд (мировому судье). Администрирование поступлений в бюджет от предоставления субсидий и субвенций осуществляется органами, уполномоченными на использование указанных денежных средств.

О критериях
Критерии определения администраторов поступлений являются крайне важными при составлении и утверждении нормативно-правовых актов администраторов. Их значимость обусловлена тем, что сам по себе перечень доходных источников, закрепляемых за соответствующими органами власти, утвержденный приложением 11 к Указаниям, является недостаточным для составления каждым из администраторов собственного корректного перечня доходных источников и его утверждения соответствующим нормативно-правовым актом. В частности, отдельные денежные взыскания (штрафы), субсидии и субвенции приложением 11 к Указаниям не закреплены в явном виде за конкретными министерствами и ведомствами.

Несмотря на то, что приложением 11 к Указаниям устанавливается, какие органы власти имеют полномочия по администрированию данного доходного источника (и соответственно должны его администрировать), а Указаниями установлены критерии определения администраторов по отельным доходным источникам бюджетов, существуют доходные источники, по которым потенциальными администраторами являются все органы власти.

Такие доходные источники в приложении 11 к Указаниям закрепляются по главе 000 «Доходы, закрепляемые за всеми администраторами». Указанные доходы в отличие от доходов, закрепляемых приложением 11 к Указаниям за конкретными органами власти, имеют особые свойства, которые не позволяют исходя из учредительных (законодательных) актов, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, однозначно сделать вывод о том, что рассматриваемое министерство или ведомство должно администрировать эти доходы.

К таким доходам к примеру, относят доходы, получаемые от возврата дебиторской задолженности прошлых лет. Ее возврат, в частности, возникает при возврате авансовых платежей по контрактам (договорам) на закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. Если хозяйственная деятельность ведомства построена таким образом, что кассовые поступления от возврата авансовых платежей в принципе не могут возникнуть (если при заключении контрактов (договоров) всегда предусматривается условие 100-процентной оплаты работы, услуги только после ее выполнения), то закрепление данного ведомства в явном виде в качестве администратора указанных доходов на этапе утверждения приказа Минфина России, соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов представляется нецелесообразным. Вопрос закрепления этих доходов должен решаться на этапе утверждения нормативно-правовых актов администраторов.

Вместе с тем в перечне доходных источников, утверждаемом нормативно-правовым актом администратора, в обязательном порядке должны присутствовать рассматриваемые доходные источники, если они могут у него возникнуть в результате ведения финансово-хозяйственной деятель­ности.

В последнее время указанные доходы являются источниками основного объема невыясненных поступлений. Это связано с тем, что централизованно (приказом Минфина России) закрепить доходы за конкретными министерствами и ведомствами не представляется возможным. В то же время министерства и ведомства, у которых в результате финансово-хозяйственной деятельности в принципе возникают такие доходы, не включают их в перечень администрируемых ими доходных источников, пеняя на разные обстоятельства, в том числе на мнимое отсутствие правовых оснований.

Для сведения органов государственной власти (органов местного самоуправления) приведем перечень вышеуказанных «проблемных» доходных источников, на которые необходимо обратить пристальное внимание при составлении нормативно-правовых актов администраторов для их возможного включения в акты:

1. доходы от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 13 03000 00 0000 130 «Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства»;
2. доходы, перечисляемые в бюджетную систему со счетов по учету средств, находящихся во временном распоряжении учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 17 05000 00 0000 180 «Прочие неналоговые доходы» (в частности, при перечислении в бюджет взносов участников аукционов на размещение государственных (муниципальных) контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, проводимых в соответствии с Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ); доходы от реализации утилизованного металлического лома, не находящегося на балансе учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 17 05000 00 0000 180;
3. доходы от возмещения ущерба при возникновении страховых случаев с имуществом, находящимся в оперативном управлении учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 16 23000 00 0000 140;
4. суммы, неправомерно полученные юридическими и физическими лицами и перечисляемые ими в добровольном порядке в бюджет, за счет средств которого были выданы указанные суммы. Для отражения указанных сумм используются соответствующие коды классификации доходов бюджетов статьи 000 1 16 32000 00 0000 140 с применением кода администратора — главного распорядителя средств федерального бюджета, предоставившего указанные субсидии;
5. проценты, начисленные на средства, находящиеся на внебюджетных счетах, перечисляемые в бюджет по соответствующим кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 11 02000 00 0000 120;
6. доходы от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, отражаемые по коду бюджетной классификации 000 1 14 02013 01 0000 410 (440) (но только в части имущества, находящегося в распоряжении учреждения, которому дано право распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации).

В процессе правоприменительной практики возникла необходимость в особом регулировании закрепления доходных источников бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы за администраторами соответствующих поступлений — органами власти нижестоящих уровней.

Так, в соответствии с законодательными актами, регулирующими деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, некоторые органы госвласти субъектов Российской Федерации взимают доходы, зачисляемые полностью или частично в федеральный бюджет, и, следовательно, являются администраторами соответствующих поступлений в федеральный бюджет. Причем некоторые из указанных доходов отражаются по тем кодам классификации доходов бюджетов, по которым отражаются также и доходы, администрируемые федеральными органами государственной власти.

В целом указанный вопрос возник по отдельным доходным источникам всех бюджетов, администраторами по которым являются как федеральные органы государственной власти, так и органы власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления).

Для урегулирования этой ситуации в вышеуказанный общий порядок закрепления администраторов были внесены необходимые изменения, в соответствии с которыми для таких доходов установлено, что они администрируются как федеральными органами государственной власти, так и органами госвласти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления).

Указанное дополнение внесено приказом Минфина России от 20 июля 2006 г. № 96н. К доходным источникам, администрируемым как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

1. государственная пошлина за выдачу лицензий на образовательную деятельность;
2. государственная пошлина за выдачу лицензий на деятельность с цветными и черными металлами;
3. государственная пошлина за государственную регистрацию транспортных средств (в частности, сельхозтехники);
4. административные штрафы за нарушение законодательства о недрах, об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира, об экологической экспертизе в области охраны окружающей среды, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства;
5. прочие штрафы, зачисляемые в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

К доходным источникам, администрируемым одновременно органами государственной власти и органами местного самоуправления, относятся:

1. штрафы за административные правонарушения в области государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции;
2. прочие штрафы, зачисляемые в местные бюджеты (например, штрафы за нарушение законодательства в области безопасности дорожного движения);
3. суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании).

В отдельном порядке организуется администрирование доходов федерального бюджета, которые взимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных федеральных полномочий в виде субвенций. В этом случае код администратора соответствует коду прямого получателя средств федерального бюджета — федеральному органу государственной власти, предоставляющему субвенции.

Однако функции администрирования осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации — получателями субвенций из федерального бюджета и соответственно в полях получателя платежа платежных поручений на перечисление таких доходов в федеральный бюджет указываются значения ИНН, КПП указанных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (дополнение внесено приказом Минфина России от 10 апреля 2007 г. № 34н).

К указанным доходным источникам относятся:

1. государственная пошлина за государственную регистрацию актов гражданского состояния, отражаемая по коду классификации доходов бюджетов 321 1 08 05000 01 0000 110;
2. платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, отражаемые по коду классификации доходов бюджетов подстатьи 053 1 12 04010 01 0000 120;
3. плата за пользование водными объектами, зачисляемая в федеральный бюджет, отражаемая по соответствующим кодам классификации доходов бюджетов статьи 052 1 12 05000 00 0000 120.

Учитывая, что администрирование указанных доходных источников осуществляется в рамках переданных соответствующих федеральных полномочий, в настоящее время полномочия соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации по администрированию данных доходов закрепляются нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (к примеру, Минюстом России или Федеральной регистрационной службой, Минприроды России или Рослесхозом и Росводресурсами).

Параллельно с внесением указанных изменений в общий порядок закрепления администраторов в целях увеличения прозрачности отчетности об исполнении бюджетов были внесены ограничения на установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) значений кодов администраторов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе устанавливать значения кодов администраторов, совпадающие со значениями кодов федеральных администраторов поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Кроме того, органы местного самоуправления не вправе устанавливать значения кодов администраторов, совпадающие со значениями кодов администраторов поступлений в местные бюджеты, присвоенных на уровне субъектов Российской Федерации соответствующим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, органы МВД России (код администратора — 188) являются администраторами денежных взысканий (штрафов), зачисляемых в местные бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе устанавливать для своих органов власти код администратора доходов 188 (указанное дополнение введено приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н).

Кроме того, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, администрирующим доходы федерального бюджета в рамках осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, присваивается единый код администратора 888. Соответственно органам местного самоуправления, администрирующим доходы бюджета субъекта Российской Федерации, может быть также присвоен единый код администратора, устанавливаемый на уровне субъекта Российской Федерации.

В соответствии с общим порядком закрепления администраторов министерства и ведомства утверждают нормативно-правовые акты администраторов. Помимо закрепления полномочий по администрированию соответствующих доходных источников за своими территориальными органами и подведомственными учреждениями в актах рекомендуется установить следующие положения:

1. положения, регулирующие порядок начисления платежей, предусматривающий организацию документооборота по начислению между территориальными органами, учреждениями и структурными подразделениями;
2. требования к доведению до плательщиков реквизитов получателя платежа платежных документов, необходимых для перечисления в бюджетную систему в соответствии с Приказом № 116н;
3. положения о необходимости заключения соглашений об информационном взаимодействии территориальных органов (подведомственных учреждений) с территориальными органами Федерального казначейства в установленные сроки;
4. перечень документов, необходимых для принятия решений территориальными органами (подведомственными учреждениями) о возврате излишне уплаченных (взысканных) сумм;
5. порядок осуществления действий территориальными органами (подведомственными учреждениями) по перечислению вышеуказанных «проблемных» доходных источников в бюджетную систему (средств от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, средств, обращенных в доход государства и находящихся до этого на счетах по учету средств во временном распоряжении, и др.)

О полномочиях администраторов
Администрирование поступлений не исчерпывается ведением только бюджетного учета поступлений. Поэтому установление вышеизложенных элементов нормативно-правовой базы является хотя и базовым, но недостаточным условием для функционирования в полном объеме института администрирования поступлений.

Ведение полноценного учета поступлений, в том числе аналитического учета в разрезе плательщиков платежей, необходимо для составления администратором бюджетной отчетности о поступлениях, качественных прогнозов на краткосрочную (месяц, квартал) и среднесрочную (год, плановый период) перспективу.

Краткосрочные прогнозы администраторов должны лечь в основу кассового планирования по доходам с целью их использования для управления ликвидностью единого счета бюджета. Долгосрочные прогнозы используются финансовым органом для составления бюджета по доходам на очередной финансовый год и плановый период.

Логично законодательно разделить полномочия по представлению бюджетной отчетности о поступлениях и прогнозов в финансовый орган от полномочий по ведению бюджетного учета поступлений. В соответствии с Бюджетным кодексом в редакции Закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (далее — Закон № 63-ФЗ), главный администратор доходов бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета) представляет в финансовый орган бюджетную отчетность о поступлениях и прогнозы, тогда как полномочия по ведению бюджетного учета поступлений и принятию решений о возврате (зачете) излишне уплаченных сумм осуществляет администратор доходов бюджета (администратор источников финансирования дефицита бюджета).

Вместе с тем главный администратор доходов бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета) осуществляет нормативно-правовое регулирование в части закрепления полномочий по администрированию поступлений за подведомственными (подотчетными) ему администраторами.

В некотором смысле институциональная единица «главный администратор доходов бюджета» подобна институциональной единице «главный распорядитель средств бюджета». Однако имеются и существенные отличия. В соответствии с Бюджетным кодексом федеральный орган государственной власти или его территориальный орган не могут являться ГРБС субъекта Российской Федерации, тогда как по доходам с 1 января 2008 года отдельные федеральные органы государственной власти и их территориальные органы будут являться главными администраторами соответствующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в силу того, что они взимают (взыскивают) указанные доходы, которые зачисляются в бюджеты различных уровней бюджетной системы. Причем орган власти может быть администратором как доходов бюджета нижестоящего уровня, так и доходов бюджета вышестоящего уровня.

Ниже более подробно рассмотрим полномочия главных администраторов доходов бюджетов (главных администраторов источников финансирования дефицита бюджетов).

Положения нового Бюджетного кодекса и варианты их реализации
Положения нормативно-правовой базы, утверждаемые по вышеизложенной схеме, являются опорными пунктами для дальнейшего развития института администрирования поступлений в бюджетную систему. Оно прежде всего заключается в организации оптимальной системы сбора и представления финансовым органам информации, необходимой для наиболее эффективного составления проектов бюджетов по доходам на очередной финансовый год и плановый период и получаемой от администраторов поступлений. С 1 января 2008 года вводятся новые понятия «главный администратор доходов бюджета», «главный администратор источников финансирования дефицита бюджета».

В соответствии с Бюджетным кодексом в редакции Закона № 63-ФЗ основными бюджетными полномочиями главного администратора доходов бюджета являются:

• формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета (утверждение вышеупомянутых нормативно-правовых актов по администрированию);
• представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
• представление сведений для составления и ведения кассового плана;
• формирование и представление бюджетной отчетности главного администратора доходов бюджета.

Реализация указанных полномочий представляется в виде следующей цепочки последовательно выполняемых функций:

1. издание нормативно-правового акта, обеспечивающего ведение подведомственными (подотчетными) администраторами полноценного бюджетного учета поступлений;
2. принятие от подведомственных (подотчетных) учреждений бюджетной отчетности о поступлениях в установленном Минфином России порядке представления и составления бюджетной отчетности и формирование бюджетной отчетности главного распорядителя средств бюджета;
3. представление главным распорядителем средств бюджета бюджетной отчетности в соответствующий финансовый орган (Федеральное казначейство — в части доходов федерального бюджета) и формирование прогнозов поступлений, закрепленных по главе главного распорядителя средств бюджета;
4. представление главным администратором средств бюджета прогнозов в соответствующий финансовый орган: краткосрочных прогнозов — в порядке, установленном финансовым органом для составления кассового плана, прогнозов на среднесрочную перспективу — в порядке, установленном финансовым органом для формирования проекта бюджета.

Закрепление доходных источников за главными администраторами доходов бюджета производится в порядке, изложенном выше.

Прорывным нововведением, установленным Законом № 63-ФЗ, является наделение полномочиями главного администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) территориальных органов федеральных органов государственной власти.

В соответствии с пунктом 5 статьи 160.1 Бюджетного кодекса в редакции Закона № 63-ФЗ установлено, что определение территориальных органов (подразделений) федеральных органов исполнительной власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Это означает, что с 1 января 2008 года территориальные органы Федеральной налоговой службы, например, будут являться главными администраторами региональных налогов и сборов. Соответственно они должны представлять бюджетную отчетность о региональных налогах и сборах, прогнозы, иные сведения, необходимые для составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, в финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодательно на уровне Бюджетного кодекса устанавливаются обязанности территориальных органов федеральных органов государственной власти по представлению необходимых сведений для составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). На практике для финансовых органов это будет являться большим подспорьем, необходимость в котором назрела уже очень давно и стала возможной только благодаря системным преобразованиям в части исполнения бюджетов. Главным из них является введение института главных администраторов доходов бюджета и администраторов доходов бюджета.

Источник: © Бюджетный учет, 2007, № 10