Новые нормы межбюджетных отношений
Предлагаем вашему вниманию комментарии специалистов к нормативно-правовым актам Минфина России и финансовых органов субъектов Российской Федерации, разработанным в целях реализации поправок, внесенных в Бюджетный кодекс Законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.
Т.В. Саакян,
заместитель начальника Управления совершенствования функциональной деятельности Федерального казначейства
Учитывая, что большинство поправок, в том числе в области межбюджетных отношений, носило глобальный системный характер, интересно узнать, какое дальнейшее развитие они получили в подзаконных актах, разработанных в целях их реализации.
Начнем со статей Бюджетного кодекса, регулирующих порядок предоставления и возврата межбюджетных трансфертов, установивших с 1 января 2008 года очень серьезные требования для финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В этом номере журнала будут рассмотрены два нормативно-правовых акта Минфина России по данному вопросу.
О межбюджетном трансферте
Закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 63-ФЗ) существенно уточнил принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35 БК РФ). Он означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, хотя предусмотрена возможность установления законом (решением) о бюджете связи для определенных видов поступлений и выплат.
К числу таких исключений Бюджетный кодекс относит и увязку между доходами, полученными в форме межбюджетных субсидий (субвенций), и расходами бюджета, осуществляемыми для достижения целей, на которые были предоставлены данные субсидии (субвенции).
Таким образом, межбюджетные трансферты, являясь соответствующими доходами для бюджета, получившего их от другого бюджета, наравне с другими доходами, которые формируют общую доходную часть этого бюджета с учетом принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, одновременно определяют объем целевых расходов бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные безвозмездные поступления.
Поэтому непосредственно сами межбюджетные трансферты не используются, но для данного вида доходов бюджета, исходя из их целевой направленности, Бюджетным кодексом установлены особые нормы. За их нарушение предусмотрены и особые меры принуждения, ради которых понадобилось уточнить даже такую незыблемую меру, как иммунитет бюджета.
«Поправленный» иммунитет бюджета
Иммунитет бюджета — это правовой режим, установленный статьей 239 Бюджетного кодекса, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. Законом № 63-ФЗ в пункт 1 указанной статьи внесены изменения, согласно которым обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется не только на основании судебного акта. Исключение составляют случаи, установленные статьями 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 Бюджетного кодекса, когда со счета бюджета можно бесспорно списать средства, не предъявляя судебного акта.
Как видим, Бюджетный кодекс установил пять случаев, когда бюджет лишается иммунитета, минуя судебное разбирательство, и три из них касаются межбюджетных трансфертов. Рассмотрим эти случаи.
1. Субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов
Статьей 142.2 Бюджетного кодекса установлен особый вид межбюджетных субсидий, когда субсидии в соответствии с законом субъекта Российской Федерации предоставляются «не сверху вниз, а снизу вверх». К таким случаям относятся субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.
Пунктом 5 указанной статьи устанавливается, что в случае невыполнения представительным органом муниципального образования требований о перечислении субсидий указанная сумма взыскивается за счет отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования. Порядок такого взыскания определяется финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Минфином России.
2. Субсидии из бюджетов поселений бюджету муниципального района
Статьей 142.3 Бюджетного кодекса устанавливается аналогичный случай, когда субсидии предоставляются из бюджетов поселений бюджету муниципального района, представительный орган которого образован в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субсидии предоставляются поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Согласно пункту 4 статьи 142.3 Бюджетного кодекса в случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет. Порядок такого взыскания определяется финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Минфином России.
Порядок взыскания межбюджетных субсидий
Для вышеуказанных случаев нарушения перечисления межбюджетных субсидий приказом Минфина России от 31 октября 2007 г. № 97н утверждены Общие требования к порядку взыскания межбюджетных субсидий из местных бюджетов (далее — Общие требования).
Согласно пункту 2 Общих требований объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению в случаях, установленных статьями 142.2 и 142.3 Бюджетного кодекса, из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджет муниципального района, предусматривается в бюджете субъекта Российской Федерации и в бюджетах соответствующих муниципальных образований.
При этом финансовый орган субъекта Российской Федерации должен довести до органов местного самоуправления сроки платежей межбюджетных субсидий, которые определяются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, устанавливающим порядок их расчета и предоставления.
Аналогично финансовый орган муниципального района должен довести до органов местного самоуправления поселений сроки платежей межбюджетных субсидий, которые определяются в соответствии с уставом муниципального района и (или) нормативно-правовым актом представительного органа муниципального района, устанавливающим их цели, порядок расчета, перечисления и использования.
Если указанные субсидии не будут перечислены в добровольном порядке, финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального района) принимает решение о взыскании межбюджетной субсидии, о чем уведомляет территориальный орган Федерального казначейства.
Пунктом 5 Общих требований устанавливается механизм изъятия соответствующих средств из местного бюджета, который заключается в следующем.
Территориальный орган Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после получения от финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального района) решения о взыскании межбюджетных субсидий осуществляет их взыскание:
- в бюджет субъекта Российской Федерации за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствующий местный бюджет, но не более 30 процентов от указанных поступлений за текущий операционный день;
- в бюджет муниципального района за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего поселения, но не более 30 процентов от указанных поступлений за текущий операционный день.
Операции по взысканию межбюджетной субсидии осуществляются территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с Порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. № 116н, на основании Справки органа Федерального казначейства (код формы 0512090). Данная справка направляется органом Федерального казначейства соответствующему финансовому органу не позднее дня, следующего за днем ее исполнения.
Учитывая, что Справка является основанием для отражения в бюджетном учете операций по взысканию межбюджетной субсидии, рассмотрим ее поподробнее.
В Справке органа Федерального казначейства в поле «Номер счета по Кредиту» указывается код классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которому указанные средства подлежат перечислению в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального района), а в поле «Номер счета по Дебету» указывается соответственно код классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которому осуществляется отражение средств, удержанных из соответствующего местного бюджета.
Орган Федерального казначейства учитывает удержанные средства по коду классификации доходов бюджетов Российской Федерации «Невыясненные поступления, зачисляемые в местный бюджет».
Поступления, отраженные в бюджетном учете муниципального образования как невыясненные поступления, подлежат уточнению финансовым органом на основании представленного в орган Федерального казначейства не подлежащего направлению в банк платежного поручения, оформленного с учетом следующих особенностей:
- в поле 104 указывается код бюджетной классификации Российской Федерации «Невыясненные поступления, зачисляемые в местный бюджет»;
- в поле «Назначение платежа» указывается соответствующий код классификации расходов бюджетов при оплате расходов местного бюджета по перечислению межбюджетной субсидии в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального района).
При осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в соответствии с Порядком кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. № 1н (далее — Порядок № 1н), указанные операции отражаются в следующем порядке.
Сумма невыясненных поступлений отражается в ежедневной Ведомости кассовых поступлений в бюджет (приложение 5 к Порядку № 1н (в графе 8 «Сумма поступлений»).
Погашение расходов по перечислению в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального района) межбюджетной субсидии из местного бюджета отражается в ежедневной Ведомости по кассовым выплатам из бюджета (приложение 11 к Порядку № 1н (в графе 2 «Сумма, всего») по соответствующему коду классификации расходов бюджетов.
Взыскание в конце финансового года
Приказом Минфина России от 31 октября 2007 г. № 97н установлен особый порядок взыскания межбюджетных субсидий в течение трех последних рабочих дней завершенного финансового года и в первые пять рабочих дней нового финансового года, когда в соответствии с пунктом 2 статьи 242 Бюджетного кодекса органы Федерального казначейства осуществляют завершение операций по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты.
В вышеуказанные периоды на основании пункта 6 Общих требований не применяется ограничение, установленное пунктом 5, и взыскание межбюджетных субсидий в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального района) осуществляется в полном объеме поступлений за текущий операционный день.
Какие действия должен предпринять финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального района), если взыскание межбюджетной субсидии не удалось завершить в текущем финансовом году?
Согласно пункту 7 Общих требований в случае недостаточности поступлений от соответствующих налогов и сборов для обеспечения взыскания межбюджетных субсидий в полном объеме в текущем финансовом году остаток невзысканных сумм подлежит взысканию в очередном финансовом году в соответствии с Общими требованиями.
Для этого в течение трех рабочих дней после завершения операций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района) соответствующий финансовый орган уведомляет территориальный орган Федерального казначейства о приостановлении взыскания межбюджетной субсидии в текущем финансовом году с указанием суммы остатка невзысканных межбюджетных субсидий, которые подлежат взысканию в новом финансовом году до полного исполнения.
3. Взыскание неиспользованных остатков межбюджетных субсидий (субвенций)
Еще один порядок взыскания межбюджетных трансфертов, на которые не распространяется иммунитет бюджета, установлен приказом Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н, которым утверждены Общие требования к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий (далее — Требования).
Как видно из наименования акта, он касается взыскания в доход соответствующего бюджета неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, в отношении которых Бюджетным кодексом определены соответствующие нормы.
Кодекс о неиспользованных остатках
Пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса установлено, что межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий и не использованные в текущем финансовом году, могут быть использованы в очередном финансовом году на те же цели.
В готовящихся поправках к Бюджетному кодексу Минфин России планирует в 2008 году дополнить этот пункт важной нормой, указав, что остатки данных целевых средств подлежат использованию в порядке, установленном при их предоставлении. Несмотря на кажущуюся незначительность, эта поправка в случае ее принятия снимет многочисленные проблемы, возникающие в процессе исполнения расходов бюджета следующего финансового года, источником финансового обеспечения которых являются указанные остатки целевых средств, установив порядок их исполнения.
При отсутствии потребности в неиспользованных остатках целевых средств они подлежат возврату в бюджет, ранее предоставивший их.
Далее следует очень важная норма пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса, когда устанавливается, кто определяет наличие или отсутствие потребности в указанных остатках. Совершенно логично, что данное право принадлежит соответствующему главному распорядителю средств бюджета, из которого был предоставлен межбюджетный трансферт. Так, если главным распорядителем бюджетных средств будет установлено отсутствие потребности в неиспользованном остатке межбюджетных трансфертов, он подлежит возврату в доход бюджета, из которого эти целевые средства были предоставлены.
И процесс начинает развиваться по уже знакомой схеме: если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, не перечислен в доход соответствующего бюджета добровольно, указанные средства подлежат взысканию в порядке, определяемом финансовым органом публичного правового образования, чей бюджет предоставлял субсидию, субвенцию. При определении порядка взыскания финансовый орган должен соблюдать общие требования, установленные Минфином России.
Взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном Минфином России.
В целях реализации вышеуказанных норм и разработан приказ Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н, утвердивший Требования.
Сначала, для того чтобы более четко описать механизм взыскания неиспользованных межбюджетных субсидий и субвенций, разберемся в двух понятиях, закрепленных пунктом 2 Требований.
В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации, утвержденными приказом Минфина России от 24 августа 2007 г. № 74н, администрирование доходов бюджета от предоставления субсидий и субвенций, а также возврат субсидий и субвенций прошлых лет осуществляется органами, уполномоченными в соответствии с законодательными и нормативно-правовыми актами на использование указанных денежных средств. Как бы мы ни относились к указанной норме, она существует, и согласно ей администратор целевых средств одновременно является и получателем средств бюджета, которому были предоставлены субсидии (субвенции).
Чтобы не путать понятия «получатель средств бюджета, получившего целевые средства» и «получатель средств бюджета, предоставившего целевые средства», пунктом 2 Требований установлено, что в рамках данного приказа:
- дминистраторами доходов бюджетов по полученным субвенциям и субсидиям (далее — администраторы целевых средств) являются органы, за которыми закреплены указанные доходы в соответствии с законодательными и иными нормативно-правовыми актами, муниципальными правовыми актами;
- получателем средств бюджета является получатель средств бюджета, перечисливший в установленном порядке целевые средства в бюджет, из которого взыскивается их неиспользованный остаток.
Информация направляется соответствующими главными распорядителями средств бюджета, из которого были предоставлены целевые средства (далее — главные распорядители) администраторам целевых средств.
Данную информацию предписывается направлять в форме извещения о необходимости перечисления в очередном финансовом году неиспользованных остатков целевых средств, потребность в которых отсутствует, в доход бюджета, из которого они были предоставлены (далее — Извещение).
Извещение направляется при установлении главными распорядителями отсутствия потребности в целевых средствах в очередном финансовом году по состоянию на 1 января очередного финансового года
.
Согласно пункту 4 Требований форма извещения устанавливается соответствующим финансовым органом с учетом перечня обязательных реквизитов, которые оно должно содержать. Перечень реквизитов, определенный указанным пунктом Требований, достаточно обширен и позволяет точно осуществить возврат неиспользованных остатков целевых средств и их отражение в учете по исполнению как бюджета, возвращающего целевые средства, так и бюджета, в который они поступают.
Например, в числе необходимых сведений указываются:
- наименование целевых средств и коды бюджетной классификации Российской Федерации, по которым из бюджета были перечислены соответствующие целевые средства, со ссылкой на законодательные и иные нормативно-правовые акты;
- номер счета территориального органа Федерального казначейства, на который должны быть перечислены неиспользованные остатки целевых средств, и иные банковские реквизиты, необходимые для заполнения полей платежного документа на перечисление неиспользованных остатков целевых средств;
- код классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которому отражается зачисление в доход соответствующего бюджета неиспользованных остатков целевых средств;
- код классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которому отражается перечисление неиспользованных остатков целевых средств с единого счета соответствующего бюджета;
- код ОКАТО по месту нахождения администратора доходов бюджета от возврата неиспользованных остатков целевых средств
- и другие сведения.
Возврат неиспользованных остатков целевых средств в доход бюджета, из которого они были предоставлены, осуществляется в установленном порядке территориальными органами Федерального казначейства на основании платежных документов, оформленных администраторами целевых средств согласно Положению Центрального банка Российской Федерации и Минфина России от 13 декабря 2006 г. № 298-П/173н «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства».
Указанные средства подлежат зачислению на счет территориального органа Федерального казначейства, открытый на балансовом счете 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» по месту нахождения администратора доходов бюджета от возврата неиспользованных остатков целевых средств, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 8 Требований.
Указанный пункт Требований учитывает следующие особенности, установленные Порядком № 1н, в целях учета операций по расходам бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых являются субсидии (субвенции), предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам).
В соответствии с положениями пункта 2.3 Порядка № 1н операции по поступлению и возврату субсидий (субвенций), предоставленных из федерального бюджета, а также иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на определенные цели (далее — целевые средства), учитываются на счете 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации» (счете 40204 «Средства местных бюджетов»), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).
На основании вышеуказанной нормы возврат целевых средств из местного бюджета должен осуществляться в бюджет субъекта Российской Федерации на счет 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», а не на счет 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации».
Для осуществления дальнейшего возврата неиспользованных в прошлые годы целевых средств остатки перечисляются из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в установленном порядке со счета 40201 на счет 40101 администратором указанных поступлений в соответствии с Перечнем поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, подлежащих учету и распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации территориальными органами Федерального казначейства на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, доведенным письмом Федерального казначейства от 19 декабря 2007 г. № 42-7.1-15/5.4-422.
Указанные разъяснения были доведены до управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации письмом Федерального казначейства от 25 марта 2008 г. № 42-7.1-17/5.1-125.
Порядок взыскания неиспользованных целевых средств
В случае если неиспользованный остаток целевых средств не перечислен в доход соответствующего бюджета до 15 февраля очередного финансового года, то согласно пункту 6 Требований главный распорядитель средств (администратор доходов бюджета от возврата неиспользованных остатков целевых средств) направляет в территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета-должника, уведомление о взыскании неиспользованного остатка целевых средств (далее — Уведомление о взыскании). Форма Уведомления о взыскании утверждена приказом Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н (приложение к Требованиям).
В соответствии с пунктом 7 Требований орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, из которого подлежит взысканию неиспользованный остаток целевых средств, не позднее трех рабочих дней с даты получения Уведомления о взыскании должен перечислить сумму остатка с единого счета бюджета в доход бюджета, из которого были предоставлены целевые средства, на основании сформированного органом Федерального казначейства платежного поручения на перечисление средств, указанных в уведомлении о взыскании.
При этом в поле «Назначение платежа» платежного поручения на перечисление неиспользованного остатка целевых средств в текстовом указании назначения платежа отражается необходимая информация о взыскании с обязательным указанием наименования целевых средств, неиспользованный остаток которых подлежит взысканию, а также реквизитов уведомления о взыскании. В случае возврата неиспользованного остатка целевых средств, связанных с целевыми средствами, полученными из федерального бюджета, указывается код цели.
Перечисление средств осуществляется до полного исполнения Уведомления.
В дополнение к сказанному
Приказами Минфина России от 31 октября 2007 г. № 97н и от 17 января 2008 г. № 6н утверждены общие требования к порядку взыскания межбюджетных субсидий по основаниям, установленным статьями 142.2 и 142.3 и 242 Бюджетного кодекса. В рамках указанных приказов Минфина России финансовым органам субъекта Российской Федерации (муниципального района) необходимо:
- разработать порядки взыскания межбюджетных субсидий, предоставляемых в соответствии со статьями 142.2 и 142.3 Бюджетного кодекса;
- утвердить форму извещения о необходимости перечисления в очередном финансовом году неиспользованных остатков целевых средств, потребность в которых отсутствует, в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в соответствии со статьей 242 Бюджетного кодекса.
- Порядок удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, утвержденный приказом Минфина России от 26 декабря 2007 г. № 152н;
- Общие требования к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов, утвержденные приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 104н;
- Порядок приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления, утвержденный приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 105н.