Нормативные документы: опять изменения
Прошло не так много времени с момента вступления в силу основных нормативных актов Минфина России и Федерального казначейства, регулирующих порядок осуществления операций бюджетными учреждениями по исполнению бюджета и средствами от приносящей доход деятельности, а Минфин России уже вносит в них изменения. Как показывает практика, первая волна внесения необходимых изменений в нормативный акт возникает после первых месяцев его применения.
Т. В. Саакян,
заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии
Министерства финансов Российской Федерации
Приказом Минфина России от 12 марта 2009 г. № 25н (далее — Приказ № 25н) внесены изменения в Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе или органе Федерального казначейства, утвержденный приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н (далее — Порядок № 87н).
Приказом Минфина России от 27 февраля 2009 г. № 17н (далее — Приказ № 17н) внесены изменения в Порядок осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утвержденный приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 88н (далее — Порядок № 88н).
Приказом Минфина России от 12 марта 2009 г. № 24н (далее — Приказ № 24н) внесены изменения в Порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденный приказом Минфина России от 15 августа 2008 г. № 80н (далее — Порядок № 80н).
Прокомментируем некоторые положения вышеуказанных нормативных актов.
Внесение изменений в порядок санкционирования
Согласно подпункту «а» пункта 1 Приказа № 25н уточнена редакция пункта 1 Порядка № 87н, в соответствии с которой слово «оплаты» заменено словами «оплаты за счет средств федерального бюджета». Незначительная на первый взгляд поправка имеет большое содержательное значение: на основании ее более определенной становится норма, в соответствии с которой Порядок № 87н распространяется исключительно на операции по санкционированию выплат из федерального бюджета и не регулирует вопросы предварительного контроля операций по расходам за счет средств от приносящей доход деятельности.
Необходимость в данных уточнениях была вызвана информацией о том, что некоторые органы Федерального казначейства, принимая во внимание то обстоятельство, что операции с внебюджетными средствами с 1 января 2009 года учитываются на лицевом счете получателя бюджетных средств, распространяли Порядок № 87н на процедуры санкционирования расходов за счет внебюджетных средств.
Необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что, несмотря на проведение кассовых выплат по оперативно-розыскным расходам на балансовом счете органа Федерального казначейства 40503, а не счете 40105, на них распространяются соответствующие положения Порядка № 87н (с учетом положений пункта 8 Порядка № 87н).
Уточнение документов-оснований
Пунктом 5 Порядка № 87н определяется перечень обязательных реквизитов и показателей Заявки, в число которых входят:
- предельная дата исполнения Заявки;
- реквизиты (номер, дата) и предмет договора (изменения к договору) или государственного контракта (изменения к государственному контракту) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (далее — государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг) или договора аренды и (или) реквизитов (тип, номер, дата) документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства при поставке товаров (накладная, акт приемки-передачи), выполнении работ (акт выполненных работ), оказании услуг (счет), по аренде (счет), номер и дата исполнительного документа (исполнительный лист, судебный приказ), иных документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации (далее — документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств).
Существенно уточнены указанным приказом и положения подпункта 15 пункта 5 Порядка № 87н.
Кроме того, согласно подпункту «б» пункта 1 Приказа № 25н не применяются требования по предоставлению получателем средств федерального бюджета, а именно:
- счета для санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых является дополнительное бюджетное финансирование за счет арендных платежей;
- счета для подтверждения возникновения денежных обязательств по оплате договоров на оказание услуг, заключенных получателем средств федерального бюджета с физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем.
Еще одна важная поправка, внесенная Приказом № 25н: при проверке Заявки на получение наличных денег, Заявки на кассовый расход при перечислении средств иному получателю, а также уполномоченному подразделению требование об оформлении Заявки по одному денежному обязательству не применяется.
Последнее уточнение позволяет получателю средств федерального бюджета указывать в Заявках несколько кодов бюджетной классификации, не связанных одним денежным обязательством.
Новый порядок представления документов-оснований
Еще одно уточнение, внесенное в Порядок № 87н Приказом № 25н, значительно облегчает техническую процедуру санкционирования расходов федерального бюджета. Речь идет о форме представления документов-оснований в орган Федерального казначейства.
Пункт 9 Порядка № 87н определяет следующие правила представления документов-оснований в орган Федерального казначейства.
Получатель средств федерального бюджета обязан представить в орган Федерального казначейства, при наличии электронного документооборота с применением электронной цифровой подписи (далее — электронный документооборот) между органом Федерального казначейства и получателем средств федерального бюджета, электронную копию соответствующего документа-основания, созданную посредством сканирования, подтвержденную электронной цифровой подписью уполномоченного лица получателя средств федерального бюджета (далее — электронная копия документа-основания).
При отсутствии электронного документооборота документ-основание представляется получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства на бумажном носителе, на основании которого уполномоченный руководителем органа Федерального казначейства работник формирует электронную копию документа-основания и подписывает его своей электронной цифровой подписью. Понятно, что орган Федерального казначейства не вправе вносить изменения в созданную электронную копию документа-основания.
Приказом № 25н эти положения значительно дополнены. В случае представления получателем средств федерального бюджета документа-основания на бумажном носителе уполномоченный руководителем Федерального казначейства или органа Федерального казначейства работник формирует электронную копию документа-основания только при наличии у него соответствующей технической возможности.
Прилагаемый к Заявке документ-основание на бумажном носителе после формирования его электронной копии, как и в действующем порядке, подлежит возврату получателю средств федерального бюджета.
Несмотря на внесенную поправку, новый порядок при наличии электронного документооборота существенно сокращает личное хождение получателя средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства, так как для подтверждения возникновения соответствующего денежного обязательства служит ранее созданная электронная копия государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг или договора аренды, хранящаяся в органе Федерального казначейства.
Изменения по приносящей доход деятельности
Приказом № 17н внесены изменения в пункт 2 Порядка № 88н, устанавливающий предельный срок действия генеральных разрешений главного распорядителя средств федерального бюджета на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными ему учреждениями и разрешений на осуществление приносящей доход деятельности (далее — генеральное разрешение, разрешение), оформленных в соответствии с приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. № 46н.
Согласно пункту 2 приказа Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 88н это была дата 1 марта 2009 года.
В связи с большим количеством неоформленных генеральных разрешений согласно Порядку № 88н указанный срок заменен на 1 июля 2009 года.
Существует несколько причин, породивших данную ситуацию.
Об уставах бюджетных учреждений
Одна из причин неоформления генеральных разрешений —это следствие работы по приведению главными распорядителями средств федерального бюджета уставов подведомственных им бюджетных учреждений в соответствие требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. № 71 (далее — Постановление № 71).
Положения данного постановления устанавливают требование о согласовании уставов федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), с другими федеральными органами исполнительной власти.
Согласно поправкам, внесенным Минфином России в Постановление № 71 (проект в настоящее время находится в Правительстве Российской Федерации), ими являются Минфин России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Федеральная антимонопольная служба и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Согласно имеющейся в Минфине России информации уставы многих федеральных бюджетных учреждений не согласованы даже с Минфином России.
Так, например, из 1440 уставов бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства по образованию, в установленном порядке согласованы только около 30 уставов, из 200 уставов бюджетных учреждений, находящихся в ведении Минкультуры России, в установленном порядке согласованы только около 60 уставов. Такое положение характерно и для ряда других федеральных органов исполнительной власти.
Помимо того что устав бюджетного учреждения должен быть приведен в соответствие законодательству, его положения в соответствии с пунктом 11 статьи 5 Закона от 26 апреля 2006 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 63-ФЗ) являются источником образования и направления использования средств от приносящей доход деятельности.
Таким образом, даже при наличии у бюджетного учреждения оформленного в установленном порядке разрешения оно не вправе будет использовать полученные им средства от приносящей доход деятельности, если правовым источником их образования является его устав, в котором эти положения отсутствуют.
В этом случае в соответствии с пунктом 4.2 Порядка № 88н орган Федерального казначейства учитывает сумму поступлений, не соответствующую разрешению (вернее, его уставу), на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом бюджетному учреждению, без права ее расходования.
О гражданско-правовых договорах
Второй основной причиной, влияющей на процесс оформления генеральных разрешений, является норма пункта 11 статьи 5 Закона № 63-ФЗ, согласно подпункту 3 которого источники образования доходов от приносящей доход деятельности и направления их использования, отраженные в генеральном разрешении (разрешении), могут устанавливать только нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения.
Как видим, пункт 11 статьи 5 Закона № 63-ФЗ не определяет основанием для образования и использования внебюджетных средств гражданско-правовые договоры, являвшиеся традиционно основанием для получения внебюджетных средств в соответствии с Порядком № 46н с целью возмещения предоставленных бюджетными учреждениями коммунальных, административно-хозяйственных и эксплуатационных услуг в случае использования третьими лицами на правах аренды зданий и сооружений, закрепленных за данными получателями бюджетных средств на праве оперативного управления.
Поскольку основанием для образования и использования рассматриваемого источника внебюджетных средств являются только гражданско-правовые договоры, заключенные между бюджетными учреждениями и третьими лицами — арендаторами соответствующих объектов, данные положения не могут быть включены в генеральные разрешения.
Вместе с тем необходимо отметить, что наличие комментируемых положений в генеральных разрешениях вызвано необходимостью оформления в установленном порядке реально сложившихся правоотношений по использованию части зданий и сооружений, закрепленных за бюджетными учреждениями, третьими лицами — арендаторами и обязанностью этих арендаторов возместить указанным учреждениям понесенные ими коммунальные, административно-хозяйственные и эксплуатационные расходы.
Таким образом, отсутствие в Законе № 63-ФЗ положений, определяющих в качестве правовых оснований для образования и использования внебюджетных средств гражданско-правовых договоров, влечет за собой невозможность возмещения бюджетными учреждениями понесенных ими затрат на указанные выше расходы.
Учитывая вышеизложенное, Минфин России подготовил законопроект «О внесении изменений в Закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», позволяющий решить данную проблему.
Вместе с тем, независимо от проводимой Минфином России работы по внесению изменений в Закон № 63-ФЗ, главные распорядители должны приложить все усилия по оформлению генеральных разрешений в соответствии с Порядком № 88н.
Изменение порядка ведения сводного реестра участников бюджетного процесса федерального уровня
Как мы уже говорили, Приказом № 24н внесены изменения в Порядок № 80н.
Основанием для внесения изменений явились положения постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1103 «Об осуществлении в 2009 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и объекты капитального строительства, находящиеся в собственности юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями» (далее — Постановление № 1103).
Согласно пункту 2 Постановления № 1103 оплата денежных обязательств при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты, включенные в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2009 год, осуществляется ими в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, с лицевых счетов, открытых им в установленном порядке в территориальных органах Федерального казначейства. В этот перечень включены также строящиеся объекты государственной собственности Российской Федерации, не закрепленные за федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями, являющимися получателями средств федерального бюджета, в отношении которых государственными заказчиками или застройщиками — федеральными государственными унитарными предприятиями (включая казенные предприятия) и открытыми акционерными обществами заключены государственные контракты с исполнителями работ (услуг) на весь период строительства.
Учитывая, что в соответствии с пунктом 2.3 Порядка открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденного приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. № 7н, открытие лицевых счетов участникам бюджетного процесса федерального уровня осуществляется в соответствии с бюджетными полномочиями, указанными в Сводном реестре, организации подлежат включению в 2009 году в указанный реестр.
При этом включение в их в Сводный реестр должно осуществляться согласно Порядку № 80н с учетом особенностей.
Особый порядок открытия лицевых счетов организациям
В чем же заключаются особенности включения организаций в Сводный реестр?
Дело в том, что пунктом 1 Приказа № 24н Порядок № 80н дополнен новыми пунктами 3.2.1. и 3.13.1.
В соответствии с ними для включения в Сводный реестр вышеуказанные организации представляют в территориальный орган Федерального казначейства по месту нахождения, как и все участники бюджетного процесса, Заявку на включение (изменение) реквизитов участников бюджетного процесса в Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета согласно Приложению № 4 к Порядку № 80н с приложением карточки образцов подписей в одном экземпляре по утвержденной форме, оформленной в установленном порядке (далее — карточка образцов подписей), подписанной руководителем главного распорядителя (далее — Заявка на включение (изменение)).
При этом организация не представляет предусмотренную подпунктом «в» пункта 3.3. Порядка № 80н копию акта главного распорядителя средств федерального бюджета об утверждении перечня подведомственных распорядителей и получателей.
В соответствии с пунктом 3.13.1 Порядка № 80н (в новой редакции) Заявка на включение (изменение) организаций, полученная главным распорядителем от Федерального казначейства для ее подтверждения в соответствии пунктом 3.13. Порядка № 80н, представляется главным распорядителем в Минфин России с сопроводительным письмом за подписью руководителя (заместителя руководителя) главного распорядителя.
Минфин России в течение пяти рабочих дней после представления главным распорядителем Заявки на включение (изменение) рассматривает и возвращает ее главному распорядителю с сопроводительным письмом Министерства финансов Российской Федерации о согласовании в случае положительного решения либо с обоснованием причин возврата в случае отказа в ее согласовании.
Уведомление о подтверждении заявок и копию письма Минфина России о согласовании Заявки на включение (изменение) главный распорядитель, как и прежде, представляет в Федеральное казначейство в соответствии с пунктом 3.13 Порядка № 80н.
Как видим, особенностей включения организаций в Сводный реестр не так уж и много и все они вытекают из особого статуса этих организаций, которые лишь временно наделяются полномочиями получателя средств федерального бюджета — на время осуществления операций, связанных с бюджетными инвестициями.