В приказном порядке
Возникновение системы приказов — органов государственного управления в Московской Руси — относится примерно ко второй половине XIV века и знаменует собой начало периода становления единого Московского государства.
В. В. Хорос,
историк-архивист
Великий князь, объединивший под своей властью всю северо-восточную Русь, уже не мог править с помощью тех механизмов, которые были в ходу у князей периода феодальной раздробленности. Собственно, этими механизмами были отдельные люди, ведавшие различными отраслями обширного княжеского хозяйства — дворецкий, казначей, стольник, чашник, конюший, ловчий, сокольничий и др., а в уездах и волостях — наместники, волостели и тиуны. Иные же дела, выходившие из ведения всех этих людей, решал сам князь, единолично или советуясь с боярами. Так что органами княжеского управления в удельную эпоху были должностные лица, а не учреждения; не сложились к тому времени и ведомственные канцелярии с архивами.
Новые механизмы управления
С объединением Руси вокруг Москвы задачи, стоящие перед великим князем, усложнились во много крат. Уже невозможно стало управлять через отдельных помощников, их число требовалось многократно увеличить, а самое главное — сосредоточить в центре (столице) бюрократические «отправные пункты» и параллельно создать механизмы управления на местах. Так и появились приказы.
Происхождение такого названия предельно просто. Первоначально «приказы» были отдельными нерегулярными поручениями, которые великий князь (впоследствии царь) приказывал исполнить своим подчиненным. Со временем некоторые поручения приобрели постоянно действующий характер, а исполняющие, по мере расширения круга своих обязанностей и усложнения управленческих задач, обзавелись помещениями и штатом исполнителей второго ранга. Так, от приказа в буквальном смысле слова управление пришло к государственному органу с самостоятельными структурными подразделениями.
Сразу надо отметить, что именно вследствие персонализации царских поручений приказная система с самого начала (и до конца своего существования) росла крайне нестройно. Один и тот же боярин мог заниматься сразу несколькими делами различного плана; дела эти путались, срастались и подчас мешали друг другу. Сильно страдало в этом плане и четкое делопроизводство. Очень часто оказывалось так, что функции новоиспеченных учреждений либо дублировались, либо подразделялись так нечетко, что трудно было найти концы: в каком приказе следует решать тот или иной вопрос.
У приказов была еще одна, так сказать, «видовая» черта: являясь по сути учреждениями исполнительной власти, они носили на себе явный отпечаток власти законодательной и судебной. Дело в том, что царь, олицетворявший центральную власть в стране, давал свои поручения ближнему кругу своих помощников — бояр. Те же образовывали Боярскую думу — высший законодательный орган Московской Руси. Собственно, даже больше совещательный, ибо власть в те времена осуществлялась по принципу «царь приказал — бояре приговорили». Но обсуждение важных государственных вопросов все же шло на коллегиальном уровне. А потом те же «законотворители» шли в свои приказы и воплощали в жизнь волю государя и Боярской думы, то есть свою же волю. Там же они и судили: разбирали спорные вопросы и выносили обвинительные заключения.
Распределение обязанностей
Структура приказа была достаточно незамысловатой. Каждый из них состоял из двух частей: одна занималась решением дел, другая — письменной частью. Во главе первой стоял судья, во главе второй — дьяк. Зарождение последней должности относится к первой половине XVI века, когда состав Боярской думы расширился за счет менее знатных представителей бояр — поместных дворян и боярских детей. В это время в думе кроме полномочных участников-бояр впервые появляются должности думных дьяков (выражаясь современным языком, аппарат думы). Дьяки были обязаны вести делопроизводство во время заседаний. Так же стали называться и бояре, ведущие те или иные приказы. Думные дьяки (облеченные как исполнительной, так и законодательной властью) возглавляли прежде всего наиважнейшие для жизни государства приказы. Дьяку были подчинены подьячие — делопроизводители второго уровня. Их число было непостоянным и зависело от количества и сложности дел, которые вел приказ.
Государственным имуществом, доходами и расходами напрямую занималось несколько приказов: Поместный приказ, приказ Большой казны, приказ Большого прихода и приказ Новая четверть. При этом совершенно не значило, что остальные приказы подобными вопросами не занимались, просто последние были более специализированными, выделенными. Например, такие важные в финансовом плане учреждения, как Казенный приказ, приказ Большого дворца и Хлебный приказ относились к сфере дворцового хозяйства, то есть к личному ведомству самого царя. Остановимся чуть подробнее на деятельности вышеперечисленных органов управления и их функциях.
Поместный приказ, возникший в первой половине XIV века, был одним из главнейших на Руси и ведал земельным фондом государства, вернее, фондом земель для раздачи за службу служилым людям (в виде как поместий, так и вотчин). Также приказ занимался составлением писцовых и переписных книг, коих накопилось чудовищное количество и большая часть которых еще практически не изучена.
Вопросами казенной промышленности ведал приказ Большой казны — центральное финансовое учреждение России XVI — начала XVIII века. В 1625–1626 годах к данному приказу был присоединен Денежный двор, ранее относившийся к Казенному приказу. В 1670–1677 годах приказ Большой казны был объединен общим руководством с группой других финансовых приказов, а в 1680 году в ходе реформ финансового управления в него вошли приказы Большого прихода и Новой четверти (о них чуть ниже). Одно время Большая казна осуществляла контроль над бюджетом на местах, чем ранее занимались отдельные учреждения — четверти (чети), однако это внесло затруднение в работу четвертных приказов, которым было возвращено большинство их прежних доходов, кроме таможенных и питейных сборов. Доходы данного приказа насчитывали до 300 тысяч рублей в год.
Еще более доходными были дела приказа Большого прихода. И неудивительно: он занимался вопросами торговых сборов с лавок, гостиных дворов в Москве и в городах, с погребов, с мер для питья и товаров, с таможен, перевозов и мостов. Эти средства расходовались на содержание приезжавших в Москву в посольствах иноземцев, а также иноземных купцов; на выдачу содержания русским послам, отправляемым за границу; на постройку судов и покупку товаров; на жалованье подьячим, работникам при судах и при царском соляном дворе. В 1680 году большая часть доходов этого приказа отошла к приказу Большой казны, а в ведении Большого прихода остались только оброчные лавочные и неокладные пошлинные деньги с купцов, данных, лавочных и судных дел.
Особая статья в управлении хозяйством Московской Руси — приказ Новой четверти (чети), который заведовал доходами с кружечных дворов (а их набиралось до 100 тысяч рублей ежегодно) и судебными делами по тайной продаже вина и табака. В 1678 году к этому было прибавлено, как ни странно, заведование калмыцкими делами, которые были перенесены сюда из Посольского приказа, что еще раз доказывает, насколько запутанными и подчас малопонятными были функции тогдашних исполнительных учреждений.
Казенный приказ — один из самых старых на Руси. Основан он был, вероятно, одновременно с появлением звания казначея, то есть около 1495 года. Первые официальные упоминания о великокняжеском казенном дьяке встречаются в 1447–1453 годах, а в 1493 году появляется упоминание о «казне». Она понимается как Казенный приказ с дьяками и делопроизводством, ведавший личным имуществом великого князя, а также архивом. Казначей заведовал Казенным двором, где хранились и откуда выдавались дорогие вещи, составлявшие царскую казну: золото, серебро, посуда, бархат, шелк и др. Казенный двор выдавал царское жалованье, при этом, что характерно, за исключением денег, съестных и питейных припасов (эти средства находились в ведомстве других, более специализированных приказов). Также в распоряжении Казенного приказа было несколько скорняков и портных; в нем ведались некоторые посадские торговые люди, сборы с которых поступали сюда же. По Судебнику 1497 года царь жаловал платьем или мехами и материями через Казенный приказ не только бояр, но также дворян, жильцов, конюхов, сокольников, певчих, истопников, царицыных мастериц, швей, стрельцов, донских казаков, духовных лиц. Казенный приказ размещался при Благовещенском соборе Московского Кремля.
Закупками товаров, продовольствия, ведением доходов и расходов царского дворца ведал приказ Большого дворца. Им управлял дворецкий. В его подчинении состояли все придворные служители. Дворецкий обладал также значительной судебной властью, разумеется, во вверенной ему сфере деятельности. Большой Дворец собирал оброк с городов, деревень, дворцовых сел и волостей, принадлежавших царю. Конкретными, выделенными отдельно сферами дворцового хозяйства занимались другие приказы: Хлебный, Золотого и серебряного дела, Постельный, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и другие.
Система приказов просуществовала до реформ Петра I. В разное время количество этих учреждений варьировалось от 30 до 50. Стройной системы приказов не было никогда, напротив, с течением времени она все более запутывалась, а отношения между приказами становились совершенно непонятными. Петр одним махом сломал ветхую приказную постройку, заменив старые исполнительные органы коллегиями (об этом мы расскажем в следующем номере).