Форма и содержание котировочной заявки: анализ судебной практики
С учетом последней судебной практики в статье рассмотрены вопросы, связанные с соблюдением требований к форме котировочной заявки и возможными основаниями ее отклонения в связи с несоответствием содержания такой заявки законодательным требованиям.
Согласно статье 3 Закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) под государственными и муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков, муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации), для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (муниципальные нужды).
Форма котировочной заявки
В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на товарных биржах).
Пунктом 1 статьи 42 Закона № 94-ФЗ определено, что под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Исходя из пунктов 2 и 3 статьи 42 Закона № 94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган (далее — заказчик) вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает пятисот тысяч рублей в течение квартала, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 5 и 6 статьи 42 Закона № 94-ФЗ и главой 5 Закона № 94-ФЗ.
В соответствии со статьей 43 Закона № 94-ФЗ запрос котировок должен содержать форму котировочной заявки, в том числе подаваемой в форме электронного документа. Требования, предъявляемые к котировочной заявке, указаны в статье 44 Закона № 94-ФЗ.
В силу пункта 2 статьи 46 Закона № 94-ФЗ котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику в письменной форме или в форме электронного документа в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок. Согласно пункту 1 статьи 47 Закона № 94-ФЗ котировочная комиссия в течение одного рабочего дня, следующего за днем окончания срока подачи котировочных заявок, рассматривает котировочные заявки на соответствие их требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и оценивает котировочные заявки.
Котировочная комиссия не рассматривает и отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. Отклонение котировочных заявок по иным основаниям не допускается (п. 3 ст. 47 Закона № 94-ФЗ).
Исходя из приведенных положений главы 4 Закона № 94-ФЗ можно сделать вывод, что участник размещения заказа для целей участия в запросе котировок должен предоставить котировочную заявку, отвечающую требованиям статьи 44 Закона № 94-ФЗ, оформленную по форме, указанной в запросе котировок.
Суд решил
Большинство судов приходит к однозначному выводу: положения Закона № 94-ФЗ предусматривают две возможные формы подачи участником размещения заказа котировочной заявки и не определяют право заказчика по своему усмотрению ограничить подачу участником размещения заказа заявки в определенной (одной) форме.
Нечитаемая ЭЦП
Рассматривая дело об ущемлении права индивидуального предпринимателя как потенциального участника запроса котировок подать свою заявку в электронной форме в связи с наличием в извещении о проведении запроса котировок предложения представить заявку в письменной форме, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 19 июля 2012 г. № А05-12145/2011 отмечает, что заверение электронного документа электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи обусловлено необходимостью удостоверить заявленные сведения (волю и волеизъявление конкретного лица) и подтвердить юридическую силу документа. При этом индивидуальный предприниматель, реализуя свое право на основании пункта 2 статьи 46 Закона № 94-ФЗ на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, обязан был обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу.
При этом апелляционным судом было установлено, что в направленном документе (заявке) содержалась ЭЦП, которую заказчик в силу технических причин (несовместимость двух версий одной компьютерной программы) не смог прочесть; при этом заказчик в обоснование своих действий по ненаправлению предпринимателю подтверждения получения заявки ссылался именно на невозможность прочитать ЭЦП. Иных причин, обосновывающих свои действия, заказчик не приводил ни при рассмотрении дела антимонопольным органом, ни в судебных заседаниях первой и апелляционной инстанций.
Кроме того, заказчик, не оспаривая факта получения электронной заявки от предпринимателя, но рассматривая эту заявку как ненадлежащим образом оформленную, не представил каких-либо доказательств того, что им предпринимались меры к установлению подлинности полученного документа, равно как отсутствовали доказательства, удостоверяющие факт ненадлежащего оформления электронной заявки.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что антимонопольный орган вынес в отношении заказчика обоснованное решение относительно признания в действиях уполномоченного органа нарушения пункта 2 статьи 46 Закона № 94-ФЗ.
Поддерживая вышеприведенный вывод, ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 5 мая 2011 г. № Ф03-1589/2011 посчитал, что индивидуальный предприниматель имел право подать котировочную заявку в форме электронного документа применительно к пункту 2 статьи 46 Закона № 94-ФЗ.
Суды нижестоящих инстанций при этом указывали, что электронный документ обладает признаками документа, подписанного собственноручной подписью, в случае его подписания электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи.
Предприниматель же, реализуя свое право на основании пункта 2 статьи 46 Закона № 94-ФЗ на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, был обязан обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу, при этом формат (расширение) файла электронного документа (заявки) не имеет значения.
Поскольку котировочная заявка предпринимателя не соответствовала требованиям, утвержденным для электронного документа, и представляла собой копию, полученную в результате операции сканирования оригинала (копии) бумажного документа, а до начала процедуры рассмотрения заявок от предпринимателя оригинал котировочной заявки на бумажном носителе либо электронный документ, подписанный электронно-цифровой подписью, не поступил, суды нижестоящих инстанций, по мнению ФАС Дальневосточного округа, обоснованно пришли к выводу о том, что у единой комиссии заказчика не возникло обязанности по принятию и рассмотрению заявки предпринимателя наряду с прочими заявками.
В соответствии с требованиями
Однако в зависимости от обстоятельств дела суды могут приходить и к выводу о правомерности требования о предоставлении котировочной заявки в определенной (одной) форме, поскольку его наличие к ограничению количества участников в размещении заказа не приведет. Так, ФАС Московского округа в постановлении от 28 сентября 2011 г. № А41-38111/10, отметив, что технической возможностью приема заявок в форме электронных документов заказчик не располагает, пришел к выводу о том, что отсутствие такой возможности не лишает заказчика права указать в извещении о проведении запросов котировок на то обстоятельство, что подача соответствующих заявок осуществляется только в письменной форме.
Несмотря на то, что заказчик самостоятельно формирует форму котировочной заявки, ее содержание должно соответствовать требованиям Закона № 94-ФЗ. Интересно, что отклонение со стороны заказчика данных требований может привести к разнообразным последствиям.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 16 августа 2012 г. № А12-8205/2012 отмечает, что государственный заказчик формирует форму котировочной заявки согласно пункту 3 статьи 43 Закона № 94-ФЗ.
При изучении предлагаемой формы по обстоятельствам дела комиссией антимонопольного органа установлено, что в данной форме отсутствует требование пункта 4 статьи 44 Закона № 94-ФЗ, а именно согласие участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок.
Таким образом, форма котировочной заявки, являющаяся приложением 2 к Извещению о проведении запроса котировок «Выполнение работ по текущему ремонту административного здания инспекции», размещенная заказчиком, не соответствует указанным требованиям Закона № 94-ФЗ.
Суд разъяснил, что при рассмотрении и оценке котировочных заявок на участие в рассматриваемом запросе котировок государственный заказчик не вправе не учитывать форму котировочной заявки, которая установлена самим государственным заказчиком в извещении о проведении запроса котировок и ценовое предложение, а участник размещения заказа, в свою очередь, подает котировочную заявку по установленной форме, а не в произвольной.
Таким образом, котировочная комиссия заказчика не вправе была отклонить заявку организации на том основании, что в котировочной заявке не указано согласие участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, поскольку в размещенной форме котировочной заявки, являющейся обязательным приложением к Извещению о проведении котировок, сам заказчик не установил такого требования. При этом участник со своей стороны подготовил котировочную заявку в соответствии с установленной заказчиком формой котировочной заявки, то есть добросовестно исполнил в этой части требования заказчика.
В связи с этим суд признал правомерными выводы комиссии антимонопольного органа и необоснованность отклонения заявки участника по вышеуказанному основанию, о допущенных нарушениях требований Закона № 94-ФЗ в действиях заказчика.
Следует отметить, что в статье 44 Закона № 94-ФЗ закреплен исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к котировочной заявке. В числе таковых отсутствуют требования о представлении документов, подтверждающих полномочия на подписание заявки.
Установив, что уполномоченным органом котировочная заявка муниципального унитарного предприятия отклонена в связи с ее подписанием, по мнению уполномоченного органа, неустановленным лицом, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 25 июня 2012 г. № А42-7852/2011, тем не менее, пришел к выводу о том, что котировочная заявка предприятия выполнена по предлагаемой форме на фирменном бланке, содержащем реквизиты юридического лица, подписана исполняющим обязанности директора, заверена печатью предприятия, то есть отвечает требованиям, указанным в извещении о проведении запроса котировок, и признал ошибочным довод органа о подписании котировочной заявки неустановленным лицом, поскольку в соответствии с главой 4 Закона № 94-ФЗ процедура размещения заказов путем запроса котировок является строго регламентированной и в отличие от иных способов размещения заказов не предполагает представления участником размещения заказа каких-либо документов, кроме котировочной заявки.